“制度-理念-关系”协同推...育治理现代化的实践路径研究_洪松松.pdf

教育管理2023 年第 3 期（总第 315 期）FORUM ON CONTEMPORARY EDUCATION党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，党的二十大报告强调“全面推进乡村振兴”，乡村振兴，教育先行，教育在全面实施乡村振兴战略中发挥着基础性和前瞻性的重要作用。党的二十大报告还提到 2035 年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，教育治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是一个国家教育制度和制度执行能力的集中体现。农村教育治理现代化水平直接影响我国农村教育现代化和乡村振兴的全面且快速实现，为此系统开展农村教育治理现代化的理论与实践研究在当前具有重要意义。一、问题提出关于农村教育治理现代化的实践路径研究基本包含三种视角。一是制度化推进。管办评分离是建立现代教育治理体系的关键1。农村教育现代化应积极完善“以县为主”的农村教育管理体制，努力解决普遍存在的“以县唯一”的问题2。政府必须加强对农村教育治理的监管力度，推进农村教育治理现代化走向正确轨道3。二是现代教育理念转变。现代教育治理是民主、参与、共享、责任、法治*本文系国家社会科学基金 2018 年度教育学重大招标课题“振兴乡村战略中的农村教育现代化研究”（编号:VHA180004）和赣南师范大学 2022 年度博士科研启动基金“江西省县域农村教育治理现代化研究”（编号：BSJJ202239）的阶段性研究成果。“制度-理念-关系”协同推进：农村教育治理现代化的实践路径研究*洪松松郝文武摘要 农村教育治理现代化水平直接影响乡村振兴和农村教育现代化的全面快速实现。当前农村教育治理现代化实践面临以下现实困境：一是行政本位阻滞，即农村教育治理效率不高；二是理念指导乏力，即农村教育实践非专业化；三是联系纽带缺失，即农村教育主体关系疏离。农村教育治理现代化应把握“制度-理念-关系”的内在逻辑关系，三位一体协同推进。制度保障是引领农村教育治理大规模推进的核心力量，多方主体理念现代化是支撑农村教育治理深入落实的精神内核，多方主体关系紧密是支持农村教育治理可持续进行的内生动力。为此，农村教育治理现代化的实践改进，首先是要强化教育行政管理部门的制度保障能力，实现农村教育有效治理；其次是推动理念引领农村教育治理实践探索，助力农村教育专业化治理；最后是定位和建设多方主体的关系，形成农村教育合作治理。关键词 农村教育；教育治理；教育现代化；乡村教育振兴作者简介 洪松松，赣南师范大学教育科学学院讲师，教育学博士，研究方向：农村教育、教育基本理论（赣州341000）；郝文武，陕西师范大学教育学部教授，博士研究生导师，研究方向：教育基本理论、教育哲学（西安710062）19DOI:10.13694/ki.ddjylt.20230418.001等诸多理念的综合体现4。建立问题友好型农村教育治理模式，实施理念创新驱动战略，力推理念引领型农村教育实践探索5，需要转变传统的治理思维，用具有整体性、开放性、多元共生性特质的大数据思维主导农村教育治理变革6。三是多方主体合作治理。农村教育治理现代化需要深化国家、社会、学校三级联盟治理体系7。教育公益组织参与乡村教育发展，能够推动政府部门职能转变，弥补公共教育资源不足8。学校、家庭、社会等多方主体可以发挥独特治理作用，实现“1+1+13”的效果，合力推动农村教育治理现代化。上述三种视角为推进农村教育治理现代化提供了诸多路径启示，具有重要的价值，也启发了本研究。其实这三种视角本身存在逻辑关系：制度保障作为“硬条件”，是引领农村教育治理大规模推进的核心力量；多方主体理念现代化是支撑农村教育治理深入落实的“精神内核”，也是重要衡量指标；多方主体紧密关系是“软环境”，是支持农村教育治理内生可持续发展的重要因素。制度、理念、关系三者缺一不可，否则治理很可能就会陷入形式化、低效化、浅层化等困境。农村教育治理现代化是“制度-理念-关系”三位一体协同推进的动态发展过程，从任何一个单一视角出发研究都有失偏颇，难以科学透视农村教育治理现代化问题，也难以有效推进农村教育治理现代化实践。因此，本文从“制度-理念-关系”协同推进视角出发，开展农村教育治理现代化的理论与实践研究，旨在提供一种新思路与方法，推动我国农村教育治理现代化和乡村教育振兴。二、农村教育治理现代化实践的现实困境当前农村教育治理现代化面临的主要问题表现在三个方面：一是教育管理层面的行政本位，政府难以科学有效地识别、解决农村教育问题以及预判未来发展走向；二是教育实践层面缺乏理念指导，农村教育实践长期陷入非专业化、形式化；三是教育生态层面多方主体的关系不紧密，缺乏对农村教育事务的共同关心与合作参与。三个不利方面长期相互作用和交织影响，导致农村教育发展缓慢，甚至停滞不前、恶性循环，阻碍农村教育治理现代化的深入推进。（一）行政本位阻滞：农村教育治理效率不高行政本位是指政府“行政唯一”的管理理念及其行为，教育管理主要是为了顺利完成上级部门交付的任务，运作方式主要是通过上传下达的行政命令推动。具体而言，一是治理主体唯一。县域教育行政管理部门中以教体局（教育局）为代表的行政主体是农村教育治理的唯一主体，而乡镇、村、学校和社会主体等多方主体的治理主体地位及作用未被重视和激发，利益相关者参与不够或者没有参与，是当前的一个突出问题9。共治教育的制度框架和教育生态格局尚未形成，导致多方主体参与教育治理的活力和积极性不高。二是资源投入主体唯一。受治理主体唯一影响，当前主要是政府对农村教育进行单方面的人、财、物投入，尽管上级政府的财政拨款、农村教育专项经费等的投入较多，但主要还是依赖县级财政投入。而对于我国大多数中西部县域而言，县级财政较少，长期大力度投入农村教育经费较为困难，在此背景下，缺乏多方主体必要的关心和帮助，将使得原本资源缺乏的农村教育难以快速发展。三是单一行政化思维管理教育。对教育事业的管理一直比较强调政府对教育的控制，表现为一种以命令与服从为主要特征的高度集权方式10。传统行政本位的路径依赖使得教育管理部门长期通过行政化思维管理教育，忽视农村教育本身的规律，存在越位、缺位、错位现象，导致“都要管、管不过来、管不好”，产生治理的形式化、官僚化。总之，当前农村教育治理现代化依然面临行政本位阻滞的困境，教育行政管理部门需要从行政管理转向行政治理，建立多方主体共治教育的体制机制，提升农村教育治理能力，有效识别、解决农村教育问题，并预判农村教育未来的发展走向，做好发展规划及其政策设计。（二）理念指导乏力：农村教育实践非专业化农村教育实践包括政府与学校管理教育实践、社会主体参与教育实践等。一方面，教育管理20人员以理念创新驱动农村教育发展的动力、能力不足。受行政本位影响，政府过度管理教育，学校过度教育、教师非教学性事务任务过重、学生学业过剩等问题滋生，本质是教育管理未能根植于“立德树人”根本要求和尊重人才成长等教育规律，教育的向度被遗忘和搁置。更深层次而言，是教育管理人员缺乏教育理念，而教育理念来源于教育管理人员在长期专业生活中的教育反思和不倦耕耘。然而，“把教育局长的行政性看得过重，专业性看得过轻，甚至根本无视其专业性，是出现教育局长非专业化的观念基础”11。同时，农村小学校长行政责任多于专业权力12。种种现实反映了教育管理人员的专业性不足，教育理念生成困难，推动区域农村教育专业化发展乏力。另一方面，农村家校社主体尚未普遍习得现代教育生活的理念与行为。现代农村教育需要多方主体围绕共同关注的教育议题进行民主协商、跨界合作，努力实现教育公共利益最大化。然而，农村学校面向家长、村民等主体开展教育合作，以及基于乡村文化、产业等特色资源开发校本课程、主题式与大概念教学等的教育理念与能力都较为薄弱。家长、村民等社会主体也尚未习得参与教育公共事务的现代生活理念与方式，加之社会主体的教育素养不高、教育共同利益认识不足，部分还存在教育偏见，未能较好地理解、支持乡村学校，当然学校也存在对教育合作的认识不准确和行为不妥当，如给家长安排作业，认为“家访是明日黄花”13。整体而言，多方主体对教育合作的角色与责任不清晰，合作的科学边界、目的以及可持续性等共识未能取得，合作的生态也未有效建立，导致农村家校社的教育合作目前还不是很顺畅，甚至还存在矛盾，严重制约乡村教育高质量发展。（三）联系纽带缺失：农村教育主体关系疏离学校、家庭、社会共治教育俨然成为农村教育治理现代化的必然趋势，其也必然要求多方主体之间形成紧密关系。然而，当前农村教育主体关系疏离，一是行政主体对其他主体缺乏强有力的组织和引导。行政主体对区域农村教育发展负有管理责任，是农村教育治理的核心领导主体。然而，囿于行政本位，当前行政主体不仅对于农村教育生态构建、教育共同治理机制等问题认识与研究不够，未能发挥家庭、社会参与教育的价值，甚至还认为其他主体参与教育会干扰学校的正常教育教学秩序，涉及校园安全、教育维稳等敏感问题。在政策上，家校合作工作的战略地位与家校合作工作的薄弱，形成鲜明的反差14。行政主体缺乏对社会主体的引导和组织必将影响家校社良性互动。二是多方主体常态化沟通机制缺失。教体局（教育局）与学校、社会等主体缺少对话沟通的渠道，所有的教育信息主要经由教体局（教育局）自上而下传递，缺乏自下而上的教育问题反馈路径，体现为常态化沟通机制的缺失，“我们与学校、教师、家长往往只能通过行政渠道联系，所有信息交流都要通过窄小的巷口少数行政管理者”15。长此以往，一方面导致政府教育行政效率低，对一线教育问题的响应慢，教育治理成效差；另一方面容易发生信息解读错误，滋生社会主体对学校、政府的不信任与不满情绪。正是多方主体联系纽带缺失，农村社会主体与政府、学校缺乏对话渠道，不能增进理解，导致多方主体之间关系疏离，无法形成共治农村教育的紧密合作关系。三、“制度-理念-关系”协同推进：农村教育治理现代化的理论分析面对农村教育治理现代化实践中存在的现实问题，农村教育治理现代化需要科学把握“制度-理念-关系”的内在逻辑关系。制度保障是引领农村教育治理大规模推进的核心力量，多方主体理念现代化是支撑农村教育治理深入落实的精神内核，多方主体关系紧密是支持农村教育治理可持续进行的内生动力，三个方面协同推进，相互发力和共同影响，是研究农村教育治理现代化的一个重要理论视角。（一）制度保障：核心力量行政主体通过体制机制赋予的教育管理权力，承担地方教育治理的责任，能够调动、争取一切可利用的人、财、物等资源发展农村教育，这是21其他主体所不具备的制度力量。制度不仅可以有效调整不同社会活动主体之间的关系，而且能够克服个体行动的不足，为公共行动指明方向与道路，实现公共利益和社会福祉的最大化。正是由于我国“集中力量办大事”的社会主义制度优势，农村教育快速实现了脱贫和基本均衡，并迈向优质均衡的高质量发展之路。制度保障是发动引领其他主体参与农村教育公共事务，推动农村教育大规模建设和健康发展的核心力量。生产关系以及由此而衍生出来的社会关系、社会制度不仅是社会主体的生存条件，而且直接成为影响人的积极性、主动性、创造性调动，以及社会主体能动性发挥的决定性因素16。一个好的农村教育制度能够调动多方主体参与农村教育公共事务的主动性、积极性和创造性。图 1 中号线是行政主体引领构建多方主体的紧密关系，这需要教育行政管理部门明确治理目标，在履行好教育管理职能的同时，做好“放管服”改革，管办评分离，有效推动学校自主办学、社会依法参与教育，合理定位和建设学校、家庭、社会的紧密教育关系。号线是行政主体引领多方主体习得现代教育生活理念。理念具有内隐、深层的特征，不容易被外界改变，因此教育行政管理部门需要提高治理能力与健全治理机制，如主动邀请其他主体参与教育活动、开展教育主题学习交流等常态化活动，从而让其他主体逐渐理解、支持政府的教育政策与学校的教育理念。制度作为一种硬条件，虽然能够约束多方主体参与农村教育治理，但是这种制度理念如果不被主体理解与接受，就容易产生形式化的被迫参与。不能盲目迷信现有制度而取代人在其中的监督、完善作用，因为人的能动性是确保制度秩序