非营利组织主导的老旧工业区...Cortex创新社区的经验_苗红培.pdf

建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 7 期2023 年 7 月Vol.44 No.7Jul.2023摘要：结合美国圣路易斯老旧工业区更新由非营利组织Cortex主导的案例，从更新主体、资金来源、更新过程等入手分析非营利组织主导的老旧工业区更新模式的特点，从多元主体参与、核心竞争力塑造、阶段性目标适时调整等方面提炼其对我国城市更新的借鉴意义，并探讨非营利组织主导模式在我国的适用性，以期为我国老旧工业区更新提供思路参考。关键词：非营利组织；老旧工业区；城市更新中图分类号：F426；TU984.114文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）07-0084-06DOI：10.14181/ki.1002-851x.202307084引用本文 苗红培，宁辛.非营利组织主导的老旧工业区更新模式及其适用性探讨美国圣路易斯Cortex创新社区的经验J.建筑经济，2023，44（7）：84-89.*基金项目：2021年度山东省人文社会科学课题“山东基层社会治理共同体构建中社会组织的规范发展研究”（2021-YYGL-31）；山东政法学院校级课题“基层政府向社会组织购买公共服务研究”（2015Q09B）作者简介：苗红培，副教授，主要研究方向：城市治理、社会组织发展。宁辛，助教，主要研究方向：城市治理、公共财政。1引言目前，我国正处于快速的城镇化进程中，老旧工业区的再生利用是城市更新的内容之一，是当前城市治理中非常突出的问题。发达国家较早面临城市更新问题，更新经验也较为丰富，美国密苏里州圣路易斯市的更新就是成功案例之一。圣路易斯市区某块工业用地在制造业大量撤离之后陷入困境，区域发展迟缓，甚至出现安全性隐患，一度成为当地政府的心头病。后来，一家非营利组织Cortex主导了这个区域的更新工作，将该区域打造成为了全美典型的创新中心。圣路易斯老旧工业区更新的特点在于其是由非营利组织主导。事实上，城市更新中存在着诸多的利益相关者，政府、企业、大学、非营利组织等，各种力量在不同的城市更新模式中扮演着不同的角色、发挥着不同的作用。圣路非营利组织主导的老旧工业区更新模式 及其适用性探讨*美国圣路易斯Cortex创新社区的经验苗红培1，宁辛2（1.山东政法学院公共管理学院，山东 济南 250014；2.山东开放大学，山东 济南 250002）第 44 卷第 7 期85易斯老旧工业区更新由Cortex在大学、城市政府、企业等多种力量支持下进行，Cortex对区域发展做了规划并付诸实施，这种模式具有独特性，而在我国鲜有此类型的案例。我国同样面临着老旧工业区更新的问题，剖析Cortex主导的老旧工业区更新模式、阐释Cortex主导更新的优势与借鉴意义、探讨这种模式在我国的适用性，能够从中挖掘对我国的老旧工业区更新有益的部分，帮助我国更好地实施老旧工业区改造。2Cortex主导的圣路易斯老旧工业区更新模式分析圣路易斯老旧工业区的更新是在Cortex主导下多元力量协同的结果，其资金来源是多元的，更新过程中动态地进行目标调整。更新基本模式如图1所示。2.1更新的主体：Cortex主导下的多元力量协同一个城市发展的关键是城市管理者的理性选择及其互动结果。在圣路易斯老旧工业区的更新中存在着政府、学校、企业等多方利益相关者。面对着衰败的老旧工业区，各方都希望能够除掉这块伤疤，但考虑问题的角度和出发点有差异。从政府方角度，政府部门有义务做好该区域的管理工作，底线是保证区域安全，理想情况是恢复区域活力。从企业角度，保证投资回报是其行动的基本准则。对于广大市民来说，他们期望区域是富有生机和活力的。图1圣路易斯市老旧工业区更新模式苗红培，等非营利组织主导的老旧工业区更新模式及其适用性探讨建 筑 经 济2023年86但是，单一行动者的力量是有限的，多元主体在各自擅长的领域发挥作用并彼此协同，方能助推城市更新目标的达成。圣路易斯老旧工业区更新的主体为Cortex，大学、政府、企业等也在其中发挥作用。Cortex由圣路易斯华盛顿大学、圣路易斯大学、密苏里大学圣路易斯分校、BJC健康护理中心以及密苏里植物园五家机构在2002年共同发起成立，该组织成立的目的就在于恢复圣路易斯的城市竞争力。城市政府部门通过法律给予Cortex在土地开发方面特权的方式予以支持；几所大学在生命科学领域的比较优势带来了Cortex的核心竞争力，并为区域发展提供人才支撑；其他开发商则在Cortex主导下，遵循Cortex制定的总体发展规划并在征得Cortex书面同意和认可后进行土地开发，保证了开发商的商业行为也符合区域发展的整体利益。Cortex将各领域的主体和力量协同起来，在服务城市发展这一共同目标之下协同作业。2.2资金来源：创始机构捐赠、城市政府赋权所得以及租金收益充足的资金是老旧工业区更新的重要保障性条件之一，无论是基础设施的改善，还是发展规划的制定，以及专业人才的聘用等都需要物质支撑。主导更新的Cortex不具备政府所具有的强制力与企业所具有的资金优势，无法单一地从公共财政或者企业获取资金。那么，Cortex又是如何筹集更新所需资金的呢？Cortex的资金来源并不是单一的，而且在不同时期也并不完全相同，但始终保持了改造资金来源的多元性，并获得了当地政府的有力支持。Cortex的第一笔资金由初创机构提供，五家初创机构共捐赠了2900万美元用于抵押贷款和购买土地。除这笔启动资金外，Cortex的发展离不开其他力量的支持。其中，圣路易斯市赋予其减税以及必要时的土地征收权等权力，使Cortex得到了可持续性的资金支持。此外，Cortex建设了可出租给创新创业者的大楼，既为这些初创企业的发展提供了办公场所，又获取了必要的资金。这样，初创者的投入、城市政府的赋权以及源源不断的租金等就构成了Cortex的资金来源。2.3更新过程：更新目标的动态调整与完善经济发展必然伴随着区域竞争，圣路易斯的老旧工业区更新实质上是要实现区域发展的突破，这既是相对于自身的纵向突破，又是相较于其他地域的横向突破。纵向来说，要承袭和扩大优势；横向来看，要形成比较优势。由于圣路易斯的几所大学在生命科学领域具有较强的影响力，若能将这种区域优势转化为现实竞争力和区域发展动力，即发展相关产业或者为相关产业的发展提供服务，必然能够扩大优势和形成比较优势。案例成功的关键是Cortex在分析现有区域优势的基础上找准了主导产业，充分地吸纳了地区优势实现技术和产品创新等。Cortex的第一个项目就吸引了大量创新创业者，为工业区更新开了好头。圣路易斯老旧工业区更新在大方向确定的情况下，仍持续动态调整更新目标。更新初期，Cortex致力于为区域创造更多的就业机会，通过建造大楼、出租办公场所等形式，确实引来大量投资，达到了创造就业机会的目标。随着更新的深入，特别是引入专业管理人员之后，Cortex的目标有所调整。其理念从原来的建造第 44 卷第 7 期87建筑转向提供服务，从原来的打造生命科学创新区域到为创新者、创业者等提供服务，打造多功能社区。为此，Cortex在运作中开始重视整体环境的打造，比如促进区域内人与人、企业与企业之间的沟通、改善区域交通条件，在公共空间开辟出用于瑜伽培训等的区域，增加酒店、咖啡厅等休闲娱乐场所等，以此从根本上增强区域活力、竞争力。3非营利组织主导的老旧工业区更新模式的优势与借鉴意义梳理Cortex的运作可以发现，该模式充分地发挥了非营利组织的作用，并促成了政府与非营利组织的良性互动。这一模式对我国老旧工业区更新具有借鉴意义。3.1非营利组织主导的老旧工业区更新模式的优势圣路易斯老旧工业区更新的成功有赖于美国非营利组织的发达以及政府与非营利组织之间的良性互动。在该案例中，主导整个更新过程的并不是一个成熟的非营利组织，而是为了该区域更新而专门成立的。该组织从成立之日起就投入到城市更新的过程中，并且与当地政府、企业、学校等都建立了良好的关系。美国对于非营利组织的管理有着健全的法律法规，再加上整个社会有着强大的志愿传统，社会公众愿意通过非营利组织表达需求、参与到非营利组织的活动当中。因此，即便是这样一个新的非营利组织，也可以在健全的制度、浓厚的公益土壤中快速地发育成熟，并在城市更新中崭露头角。此外，非营利组织与政府之间形成了良性的互动关系。按照资源依赖理论的观点，组织通常不能自我供给生存所需要的全部资源，客观上需要依赖环境，并与其他组织进行互动，因此组织的生存就建立在控制自身与其他组织关系的能力基础上。非营利组织靠的是志愿机制，运作成本低，可以在一些政府无暇顾及的公共领域发挥作用；政府靠的是强制机制，其优势在于资源获取。政府与非营利组织之间是互相依赖的关系，良性互动可以促进各自优势发挥，使公共利益的实现更有保障。老旧工业区更新将政府与非营利组织各自的优势最大化，这是建立在二者良性互动的基础上的，政府赋予非营利组织权力，并为权力的使用设置底线性的要求；非营利组织借助于志愿机制来运用这些资源，实现目标。二者之所以能够良性合作，原因在于彼此的信任以及规范化的制度约束。对于政府未完成的公益性事业，由非营利组织来实施时，政府给予其信任和支持。3.2非营利组织主导的老旧工业区更新模式对我国的借鉴意义3.2.1多元主体的共同参与剖析美国非营利组织主导的老旧工业区更新模式，并结合我国老旧工业区更新实践可知，顺利推进我国老旧工业区更新，也需要多元主体的共同参与。城市更新是城市发展到一定阶段后的再开发过程，是服务于城市公共利益增进的，地方政府、企业、非营利组织、公民个人等都是利益相关者。调动各种类型主体的积极性，并使其在更新中发挥各自作用，对于城市更新的成功至关重要。在维护和增进城市公共利益方面，非营利组织具有其优势，非营利组织更能够从区域利益最大化、提升区苗红培，等非营利组织主导的老旧工业区更新模式及其适用性探讨建 筑 经 济2023年88域整体竞争力的视角思考问题、进行规划。为此，要从转变治理理念、完善相关政策、采用科学化方式等多个方面入手，加大非营利组织培育的力度，充分发挥政府购买服务的扶持作用等，培育社会公益土壤等，促进非营利组织的 发展。3.2.2城市核心竞争力的塑造圣路易斯老旧工业区更新的成功还在于找准了发力点，从生命科学领域入手，确立了主导产业，形成了城市核心竞争力。在老旧工业区更新中，主导产业选择是关键，确立主导产业既要遵循一般的主导产业确定基准，又要充分地考虑本地特点。这一方面，圣路易斯老旧工业区更新贯彻得很彻底，其充分地利用了圣路易斯在生命科学领域的研发优势。我国老旧工业区更新也进行了诸多有益的尝试，比如一些老旧工业区进行了“以文化复兴推动产业转型”的探索。圣路易斯案例给予我国老旧工业区更新的启示在于，要客观地评估老旧工业区所拥有的资源，并且充分地了解区域内外的产业发展，理智地选择老旧工业区未来发展有可能实现突破的领域，并进行合理规划、持续发力，形成区域的核心竞争力。3.2.3阶段性目标的适时调整圣路易斯案例中，非营利组织的根本目标是恢复区域活力，其在每个阶段采取差别化的措施。城市更新初期，Cortex通过建造办公楼等建筑来创造更多就业岗位；之后，Cortex通过为创新者、创业者服务来激发区域活力，打造了多功能社区。借鉴该做法，我国老旧工业区更新由非营利组织主导，也可以分步骤实施，先从容易实现的方面如物质空间重构入手，再在此基础上实现特色功能或产业导入，从根本上激发区域活力。4非营利组织主导模式在我国的适用性探讨老旧工业区更新旨在复兴区域活力，中外亦然；中外非营利组织也都具有非营利性、公益性等特质。从这一点来看，我国老旧工业区更新引入非营利组织参与，也有发展应用的空间。而且，未来的城市治理必然呈现多元主体共建共享的格局，非营利组织因为其对公益性目标的追求而在公共利益相关领域有深度参与或主导的潜力和必要性。但当前我国非营利组织大多还是集中于传统服务提供领域，如教育服务、养老服务等。在主导区域发展方面，仅有零星的例子可见。比如，广东省揭阳市中德金属生态城采取“政府指导、协会主导、市场化运作”的模式，充分