“全周期管理”与超大型城市...——以深圳市福田区实践为例_深圳市福田区法学会课题组_.pdf

特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS80习近平总书记在深圳经济特区建立 40 周年庆祝大会上强调，“树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子”。超大型城市具有人口多、密度大、流动性强，社会结构复杂多变，城市脆弱性明显，社会多元矛盾多发等特点，这使得超大型城市成为社会风险集聚的中心。“全周期管理”是新时代超大型城市治理的新要求，深圳在“双区”驱动、“双区”叠加、“双改”示范的新发展机遇中，理应担负起率先探索超大型城市社会风险治理新路子的使命。福田区是深圳市的中心城区，是典型的高密度城区，经济社会发展走在前列，地处“两个前沿”最前沿，问题先遇、矛盾先发，治理要素量“全周期管理”与 超大型城市高密度城区社会风险治理以深圳市福田区实践为例摘 要：“全周期管理”是着眼于城市治理体系和治理能力现代化提出的新理念，为探索超大型城市高密度城区社会风险治理现代化提出了新要求。深圳市福田区通过构建全域治理现代化制度体系、打造维护社会稳定工作制度、推进“民意速办”体制改革、统筹街道平安建设中心规范化工作以及推动基层综合网格工作机制改革等，已经建立起社会风险治理的系列体制机制。但是，当前社会风险治理中还存在着风险监测预警体系化与智能化不足、政府部门间的协同治理机制不健全、社会力量参与基层社会治理的机制不够畅通等突出问题。未来应加强源头预防和科技赋能，健全社会风险系统治理体系；创新监管模式，推进新产业、新业态等重点领域社会风险治理；统筹部门协作，实现职能部门与专业资源的高效整合；推进多元主体参与，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会风险治理共同体。关键词：全周期管理；超大型城市；高密度城区；社会风险治理中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1673-5706（2023）03-0080-07深圳市福田区法学会课题组 福田区面积 78.66 平方公里，占深圳市总面积的 4左右，实际管理人口约 220 万人，每平方公里人口数约为 2.8 万人，远超过世界高密度城市的门槛标准即每平方公里 1.5 万人，属于典型的高密度城区。相关标准参见李敏、叶昌东：高密度城市的门槛标准及全球分布特征，载世界地理研究2015 年第 1 期，第 38 页。“全周期管理”与超大型城市高密度城区社会风险治理DOI:10.19861/ki.tqsjyll.2023.03.00781特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS大面广，社会稳定风险集聚、辐射效应突出，风险治理任务艰巨、责任重大。面对新形势、新要求，落实落细“全周期管理”工作理念，探索构建更加完善的社会风险治理体系，为统筹发展与安全、建设更高水平的平安中国示范区、守好国家安全“南大门”提供坚实保障。一、“全周期管理”与社会风险治理（一）“全周期管理”的内涵“全周期管理”又称为“全生命周期管理”，最早萌发于二战后西方工业化发展过程中，旨在对管理对象实现全过程、全要素、全方位的闭环管理，从而实现企业管理的最优化1。城市治理中的“全周期管理”意识是指将城市社会看成一个有机共同体，将城市治理视为一项系统工程，遵循城市发展规律和城市治理逻辑，整体性和周期性地把握每一个部分发展和每一个阶段工作，并采取与全局相一致又具有针对性的措施，从而做到城市治理和基层社会治理的稳定性、持续性和有机性2。“全周期管理”体现出超大型城市社会治理和高质量发展的新趋势，将“全周期管理”理念应用于超大型城市社会治理也蕴含着新的时代内涵，主要表现为：一是坚持党的全面领导，把党的领导覆盖到超大型城市治理的整个生命周期，将党的领导这一最大政治优势充分转化为治理效能；二是坚持系统观念，将超大型城市视为一个具有生命特征的有机系统，注重城区各个治理要素的流动、组合与循环，促进要素之间、要素与系统之间、系统与环境之间的良性互动；三是坚持以人民为中心，确保超大型城市治理现代化的成果由人民共享；四是坚持全过程治理，通过从前期规划与预警到中期建设和应对再到后期维护和总结等完整的时间发展链条，形成一个有机的闭环，有效防范和应对各类风险挑战3。（二）超大型城市社会风险的特点关于城市社会风险的概念目前在学界尚没有统一的定义。总体来说，城市社会风险是城市运行、发展过程中所遇到的诸如经济、社会、文化、生态等方面的不平衡、不协调、相冲突的累积或突发的各种问题、危机与挑战4。主要包括人口聚集风险、城市承载力风险、疫病传播风险、贫富差距风险、城市就业风险、流动人口风险、社会个体心理风险、社会转型期道德失范风险、技术风险、生态风险等。超大型城市，由于规模巨大、人口复杂、空间聚集度高、人口流动性大，同一时空叠加下的风险更多，相应治理难度更大。特别是，超大型城市高密度城区社会治理面对的是最直接的社会诉求，涉及的利益分配和风险保障等问题更为复杂，城区社会治理能力高低直接关系社会风险的形成和发展走向，也直接影响社会安全稳定和平安建设成效。与中小城市社会风险相比，超大型城市高密度城区社会风险具有四大特点：一是叠加效应，传统安全风险与非传统安全风险叠加交织；二是溢出效应，社会风险会迅速扩大传播和影响范围，极易形成“风险外溢”，给社会带来巨大损失；三是放大效应，在现代信息社会背景下，风险信息的传播更加迅速便捷，人们对风险的感知得到放大，进而产生其他风险；四是链式效应，社会风险具有较大能级，风险出现后可能引发次生风险，产生“灾害链”“风险圈”等链式反应5。（三）“全周期管理”下超大型城市社会风险治理的新要求“全周期管理”理念应用于超大型城市高密度城区社会风险治理，将会改变传统社会风险治理模式，从简单应对转向复合应对，主要表现为：一是治理主体从“单一型”走向“共治型”，超大型城市高密度城区社会风险治理受人口规模和经济体量影响，治理难度加大，单一治理主体难以承担社会治理责任、满足治理需求。作为复杂系统工程的城市社会风险治理应当立足各种治理要素功能，融合多元治理主体，逐渐打破管理者与被管理者的行政边界，建立政府、社会组织、企业、居民等共同参与的治理机制，不断提升多元主体的互动、协作、配合程度，切实发挥多元主体社会治理合力。二是治理方式从经验型走向法治化与数智化。传统社会风险治理主要凭借先前的经验和直觉，在新时代背景下，社会风险治理应当纳入法治化的轨道，不同部门依其法定职“全周期管理”与超大型城市高密度城区社会风险治理特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS82责按照法定程序化解社会风险和矛盾纠纷。同时，以物联网、大数据、云计算、人工智能等为代表的新技术为社会风险治理提供新动能，通过技术、信息、资源、组织等各种要素的集成创新，实现科学技术与社会风险治理紧密结合，不断推进治理方式智能化。三是治理体制从碎片化走向整体化。现行的城市管理体制是“以块为主、条块结合、分级管理”权力结构，其最大的弊端就是权责与资源配置的不合理。社会风险治理需要强调政府内部机构与部门的整体性运作，通过把功能相近或相互补充的职能机构有机整合起来，构建起快速反应、协作顺畅的治理结构，实现不同阶段不同部门依职责协同治理。四是治理流程从粗放式走向精细化。传统的社会风险治理具有粗线条、松散型和随意性的特点，而精细化治理具有注重细节、推崇专业、重视全过程和追求卓越的优势，是应对复杂社会风险治理的最佳方案6。二、“全周期管理”理念引领社会风险治理的福田探索及其面临的主要挑战（一）“全周期管理”理念引领社会风险治理的福田探索深圳市福田区积极贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，努力探索超大型城市高密度城区“全周期管理”的路径，经过多年的探索积累了大量社会风险处置经验、制度、机制成果，主要体现在以下六个方面。第一，构建全域治理现代化制度体系。为强化系统治理，2021 年率先推行“全域治理”改革创新，破解超大型高密度中心城区治理中存在的的空间分割、条块分割、部门分割、层级分割、“政企社”分割、线上线下分割等顽症难题。出台“1+4”系列文件，以“物业城市”“智能城市”“法治城市”“幸福城市”4 个专项行动为主要抓手，持续推动城区治理手段、治理模式、治理理念创新，逐步实现全方位、全过程、全链条、全要素闭环管理。第二，打造维护社会稳定工作的制度体系。强化依法依规治理，系统总结形成“1+8+1”维稳工作制度，分级分类优化群体性事件处置和矛盾纠纷调处模式，系统规定社会稳定工作的范围和级别，明确细化矛盾纠纷排查、事项化解、形势研判、风险评估、人员稳控等事项，进一步筑牢社会稳定防线，提升基层社会治理效能。第三，推进“民意速办”体制改革。强化打通联系服务群众最后一公里，力争基层矛盾纠纷化早化小，率先启动“民意速办”改革。坚持在科学化、精细化、智能化三个方面下功夫，搭建全覆盖的组织运行体系，创新全链条的闭环工作机制，建设全智能的民意速办平台，打造 724小时“不打烊”的贴心为民政务服务“总客服”。第四，多措并举防范化解重点领域社会风险。强化综合治理，攻坚克难拆解重点领域社会风险“硬骨头”。在 P2P 涉众金融处置具体规则和经验尚属空白的情况下，在全国首创涉众金融风险处置规范，首创金融风险监测预警、私募基金监测服务和网络投票表决平台，一手抓清退、一手抓打击，实现网贷机构数量、借款余额、出借人数大幅“三降”。近年来，还妥善处理了一批城市更新、新经济新业态、教育领域的重大涉稳隐患，有力维护社会大局稳定。第五，统筹街道平安建设中心规范化工作。坚持和发展新时代枫桥经验，着眼阵地、资源和机制整合，首创“八卦岭平安建设中心”、“梅林诉源治理解纷中心”等基层社会治理平台。总结相关经验，创新“三合四制五联动”工作思路，在区、街道、社区层面推动建设规模合理、层级清晰、功能明确、运转协调、衔接有序、指挥高效的平安建设中心，努力打造“1+10+92+N”平安建设网络体系。第六，推动基层综合网格工作机制改革。强化固本强基，针对社会矛盾多发领域、新冠肺炎疫情暴露出来的基层网格治理短板和漏洞，推动网格治理体系改革。创新综合网格管理模式，整合业务与资源，推进标准化运作，完善网格设置、网格员履职、奖惩激励等机制，形成统一规范的基层社会治理综合网格工作格局。（二）深圳市福田区社会风险治理面临的主要挑战当前，深圳进入“双区”驱动、“双区”叠“全周期管理”与超大型城市高密度城区社会风险治理83特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS加、“双改”示范的黄金发展期与密集挑战期，中心城区保安全、护稳定的责任尤为重大。福田区是深圳行政、文化、金融、商务和国际交往中心，也是总部经济核心区、现代服务业集聚区。社会治理面临“九多三高”的困境，即辖区敏感部位多、行政机关及中央派驻机构多、户籍人口多、空挂户多、教育医疗资源多、市场主体多、金融机构和总部大厦多、涉军群体和人员多、两级法院受理案件多，这就直接导致福田区社会风险集聚辐射程度高、社会风险防范化解难度高、社会舆论关注度高，平安福田建设面临诸多新情况、新挑战。虽然福田区已经初步建立起社会风险治理的系列体制机制，但通过制度梳理和调研访谈发现，当前社会风险治理在以下三方面存在明显不足。第一，社会风险监测预警的体系化与智能化不足。社会风险治理应当聚焦社会风险发展的全过程，建立全链条的社会风险治理机制。当前社会风险治理更偏重于事中事后，前端的监测预警机制尚不完善。主要问题表现为：一是相关制度规定较为碎片化，分散在重大决策社会稳定风险评估、社会维稳情报信息报送等不同制度规定中，尚未形成监测预警一体化机制。二是政府部门间社会风险治理信息联通共享不足，工作出现重复和拖沓，最终导致跨领域风险传递预警、联动化解未形成闭环，预防和处置社会风险及时性、有效性滞后。三是信息和数据分析研判的智能化水平较低，民意速办平台主要聚焦于民生诉求的收集与快速处理，对于信息和数据分析研判程序的开发并不深入，无法充分发掘潜在的社会风险点，并进行精准预警