地质工作支撑服务国土空间规划的问题和策略——来自《上海市国土空间生态修复规划》的启示.pdf

20232023May年5月GEOLOGREVIEW评质论地No.3Vol.69第3 期第6 9 卷地质工作支撑服务国土空间规划的问题和策略-来自上海市国土空间生态修复规划的启示WWW 0 0 0 7 2内容提要：在构建全国国土空间规划体系的新时代背景下，地质工作如何有效支撑服务国土空间规划成为地质工作转型升级的新命题。我国地质成果在国土空间规划领域的应用程度与发达国家还存在明显差距，主要原因在于地质调查精度和信息集成程度不足，而且在体制机制和技术层面都存在与规划行业的脱节。通过深度参与上海市国土空间生态修复规划编制，我们进一步发现地质工作的应用价值被普遍低估，地质工作的技术路径难以契合规划行业思路，传统地质成果表达方式也难以引起社会关注。为解决这些问题，建议加强重点规划区地质调查和信息集成，通过法律法规明确国土空间规划必须考虑的地质要素，畅通地质信息获取渠道，构建支撑国土空间规划的地质评价标准体系。在操作层面，建议进一步开展以需求为导向的主动宣传，构建问题导向、简单易行的技术路径，强化空间导向、聚焦重点的成果表达形式。关键词：地质工作；空间规划；支撑服务；问题；策略国土空间规划是地质工作支撑服务的关键领域，我国自然资源统筹管理和国土空间规划体系构建的新形势对地质工作进一步发挥支撑保障作用提出了迫切要求。2 0 2 1年5月，自然资源部启动了省级国土空间规划的重要专项规划一省级国土空间生态修复规划编制工作。其强调“问题导向、因地制宜的编制原则和关注重大生态风险、生态系统固碳能力的核心任务都为地质工作发挥更有力的支撑保障作用和转型升级提供了新的机遇。因为与地质相关的国土空间安全问题多样，是生态安全的重要组成，而且地下空间、地热等地质资源对“双碳”具有举足轻重的价值（天娇等，2 0 2 2；王欢等，2022)。作为地质工作社会化服务程度较高的地区（陈华文，2 0 10；林良俊等，2 0 17；杨丽君等，2 0 2 0），上海在支撑服务城市、土地利用和地下空间等规划上发挥了积极作用，当前进一步深度参与了上海市国土空间生态修复规划编制，显著地发挥了地质工作的支撑作用。笔者有幸成为编制团队核心成员全程参与了该规划编制,结合国内外现状调研获得一些体制机制外的经验教训，对地质工作支撑服务国土空间规划的问题和策略进行了思考和总结,希望对我国其他地区有所启示1国内外现状地质工作对空间规划的基础性支撑作用在国际社会早已形成普遍共识。美国自现代城市规划早期的192 3年以来，具地质专业背景的土木工程师协会就发起和成立了一个城市规划技术部门（McGill，1964）。为响应城市化的快速发展，美国内政部于1964年发布了“城市地质越来越重要的通报，其中明确将地质灾害、矿产资源、地下水环境和建筑材料等地质信息作为城市规划需要考虑的要素，并要求进行科学分区（McGill，196 4）。英国也有地质工作者从事规划服务的传统（McDonic，198 7），伦敦地质学会在专报中明确要求在开展城乡土地和交通等规划之前需要充分了解地表基质、地下空间和地下水等地质条件（Legget，198 7）。英国地调局（BGS）在1990年代初率先开发的三维地质模型更加有力地支撑了英国不同地区的土地利用和地下空间等规划注：本文为国家自然科学基金资助项目（编号：417 0 6 0 98）和上海市科学技术委员会项目（编号：2 1DZ1204201，19D Z12 0 0 90 2，17 D Z12 0 48 0 3和2 0 dz1201200）的成果。收稿日期：2 0 2 2-0 9-0 6；改回日期：2 0 2 2-12-0 9；网络首发：2 0 2 2-12-2 0；责任编辑：章雨旭。Doi：10.16 50 9/j.g e o r e v i e w.2 0 2 2.12.0 2 5作者简介：黎兵，男，198 0 年生，博士，高级工程师，主要从事地质学及其应用研究；Email：l i b i n g s i g s.c o m.c n。105620233年论质地评（T e r r i n g t o n e t a l.，2 0 19）。除此之外，欧洲、日本、加拿大、印尼和西班牙等国家的地质工作在土地利用、自然保护、地下空间和基础设施等空间规划中都展示了突出的价值（Suhari，1993；Jo n g ma n，1995；Takasaki et al.,2000;Azzam,2004;Martinez et al.,2013;White,2021)我国系统的地质调查工作起步较晚，但对空间规划的支撑作用日益凸显（王慧军等，2 0 19）。2 0 世纪8 0 年代初，我国启动了城市化地区大规模基础地质调查,并明确了其在城市规划中的先行性、基础性作用（李烈荣等，2 0 12）。到2 0 世纪90 年代，地质调查内容由基础调查延伸到水工环综合调查，调查区域从单个城市拓展到国土综合开发区和长江、黄河等江河流域，这一时期开始关注地下水污染、地面沉降、区域地壳稳定性、软土地基、江海岸稳定性等地质环境问题（李烈荣等，2 0 12），这些成果为城市和区域空间规划提供了丰富的基础资料。进人2 1世纪，中国地质调查局先后在环渤海、长三角和珠三角启动了上海、北京、杭州、天津、南京、广州六个试点城市地质调查，城市地质调查工作实现了由地表平面调查到三维立体调查、定性到定量、纸介质到信息化和调查评价到监测预警的多重转变（程光华等，2014），地质工作在城市规划、土地利用规划和地下空间规划中的支撑作用进一步凸显（魏子新，2 0 10；李烈荣等，2 0 12；李君浒等，2 0 12；程光华等，2 0 18）。新时代背景下，地质工作主动适应生态文明建设形势,迄今已初步构建支撑服务生态文明建设和自然资源管理的技术业务体系、组织结构体系、人才队伍体系、条件保障体系和工作协调机制（钟自然，2018；中国地质调查局）。在支撑服务国土空间规划上，已在大部分地区为“双评价”提供了基础调查数据和评价成果（黄敬军等，2 0 2 0），并在指导城市功能分区、重大工程选址和产业发展设计上发挥了重要作用（姜杉钰和王峰,2 0 2 1）2存在的问题在城市地质调查的推动下，全国数十个城市通过建立三维城市地质信息系统实现了地质信息的集成（程光华等，2 0 18），运用了新一代信息技术的“地质云3.0”也在“十三五”时期实现了上线运行（中国地质调查局），我国地质数据共享平台不断迭代升级。尽管如此，这些地质成果在支撑服务国土空间规划上仍然面临内容不明确、程序缺失、产品难以得到有效应用的窘境，与发达国家的差距还十分明显，不能满足新时代国土空间规划的需要（程光华等，2018；党丽娟，宋建军，2 0 2 0）分析其原因，一方面在于地质调查和信息集成程度依然不足，没有充分集成城市或区域范围内所有地质资料，尤其是没有可满足各类规划需求的地质调查成果和信息集成（Tudes，2 0 12；程光华等，2018），也缺乏围绕规划需求开展的专项调查，使得所建地质模型反映的地质体精度不够、获取的要素不全，难以满足空间规划的精度要求（Tudes，2 0 12；程光华等，2 0 18），导致地质工作对国土空间规划的支撑能力先天不足。如发达国家区域规划、环境规划和人类居住区土地利用规划对地质图的比例尺要求分别为1：10 万、1：2.5万和1：50 0 0（Tudes，2012），而我国多数城市和地区都难以达到这个精度；另一方面则反映了地质与规划行业在专业领域上缺乏有效衔接。如在体制机制层面，目前尚没有强制性法律法规来明确要求国土空间规划必须开展相关地质工作（程光华等，2 0 18；党丽娟和宋建军，2020），导致全国不同区域、层级地质工作在服务国土空间规划上的定位、目标和工作机制等不够清晰明确，零敲碎打情况普遍（姜杉钰和王峰，2 0 2 1），其进一步导致了规划人员获取地质信息的渠道不明确不畅通的结果；在技术层面，缺乏针对国土空间规划的地质调查评价体系导致地质评价结果多解性强，进而影响其应用价值，也制约了地质工作在国土空间规划中的支撑作用。针对以上问题，有必要进一步提高重点规划区域的地质调查精度并加强地质信息集成，同时，在法律法规层面明确不同层级、不同类别的地质要素作为空间规划的必要条件，畅通地质信息获取渠道，并围绕规划需求构建地质评价标准体系。在参与规划编制的过程中，我们进一步发现地质人员和规划人员之间存在着思想上的冲突，这种冲突背离了新形势下社会经济发展对地质工作的新需求，成为地质工作适应新形势和转型升级的障碍。主要表现在地质工作的应用价值被普遍低估，地质工作技术路径和成果表达都难以反映政府规划决策的实际需求。这些问题对地质工作支撑服务其他国土空间专项规划和政府决策具有普遍性，有必要深化行业对政府决策需求的理解，加强主动宣传，在技术路径和成果表达上作出调整，以适应生态文明建设和国土空间规划体系构建对地质工作需求的转变。1057第3期黎兵等：地质工作支撑服务国土空间规划的问题和策略2.1地质工作的应用价值被普遍低估地质工作关注社会需求，加强社会化服务已成为行业共同目标之一（钟自然，2 0 18；中国地质调查局），但实际应用程度却十分有限，多数地区的应用服务也主要在成果移交和资料共享。虽然国土空间规划要求开展的“双评价”为地质资料的有效应用提供了机会，地质工作在其中的作用仍是以提供数据资料和评价成果为主。对于是否应用和怎么应用没有太大话语权，地质工作的社会化服务很容易浮于表面，成为行业自娱自乐的宣传。这种情况主要在于地质行业对应用部门的需求了解不足（程光华等，2 0 18）。尽管近年地质行业非常重视社会需求调研（杜子图；陆婷婷，2 0 2 0），但这类调研更多面向同系统或地质同行，面向应用部门的调研交流非常有限，难以真实掌握应用部门实际需求。正因为缺乏交流，应用部门对地质工作的理解程度也严重不足，无法认识到地质工作在社会生活方方面面的重要性和关键作用（李静，2 0 0 3），凸显了地质工作宣传不到位的问题国土空间规划作为各地发展的战略引领，其关注重点在一定程度上也代表了决策者关注方向。规划人员围绕宏观政策要求和政策目标的实现，协调交通、建设、农业等关乎社会发展的各方需求开展空间规划设计是其核心工作。多数情况下，规划人员并不了解地质工作对社会发展和生态文明建设的支撑保障和底线约束作用（姜杉钰和王峰，2 0 2 1），地质甚至很难进人需要协调的“各方”之一。相比之下，更多认为地质工作专业性强，关注面窄，发挥的主要是提供背景资料的作用，不影响大局。根据省级国土空间生态修复规划技术规程将重大地质灾害和环境污染治理排除在外的要求，地质工作的重要价值更加容易被忽视。因此，在地质工作主动服务之前，以社会需求为导向的主动宣传呕待加强。2.2地质工作技术路径难以契合规划行业思路地质工作的内在价值容易被规划部门忽视，主要原因在于行业自身理解和宣传不足，可通过加强需求调研和行业间交流解决。但它解决的只是介人规划编制人场券的问题。要在更大程度上支撑服务国土空间规划，还需要在技术路径上合拍，才可能达到深度支撑服务的效果，地质工作者普遍有着应用成果的强烈意愿，常立足于将地质成果用出去，在项目推进过程中乐于严谨细致地宣传已开展的工作和形成的成果，而容易忽视是否能够和如何满足规划需求。传统地质工作的技术路径通常从收集资料开始，到形成成果结束，其间加上各类分析评价环节，这体现了地质工作者常见的思维方式。这种方式严谨复杂，逻辑严密，科学性强，可以让行业外尤其是规划人员难以反驳。但现实是，规划人员并不怀疑地质作为自然科学的严谨性，但更在意的是我们成果的实际价值，包括能解决什么问题，满足什么需求。过于复杂的技术逻辑也常让规划人员难以理解，或者造成地质语言和规划语言的交流障碍。其结果，行业间共同语言减少，地质工作的价值同样面临被淡化的风险，或者需要规划人员根据自身理解进行“翻译”，而在“翻译”的过程中，难免造成大量关键信息的丢失。规划领域关注面广，需要接受和处理的信息涵盖社会各行各业，是不同于自