党建引领低碳社区建设的逻辑...深圳市大梅沙社区的实践为例_吴丹.pdf

87特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS自二十一世纪以来，绿色社区、低碳社区、近零碳社区陆续成为我国公共政策的重要实践，也成为社区研究的重要领域。然而，在实践层面，低碳社区建设仍然比较乏力、困难重重，面临“碎片化”的治理困境。如何破解这一困境，实现低碳社区的“整体性治理”，加快推动“双碳”战略在社区的落地，本文认为，必须从我国基层治理的基本架构与优势禀赋中寻找突破口，党建引领就是其中一个重要路径。为此，有必要从我国低碳社区建设的碎片化困境出发，梳理党建引领与整体性治理的逻辑关系，通过案例剖析党建引领在实现低碳社区“整体性”治理上的具体路径和实现机制，并提出加强和完善的方向。一、低碳社区建设“碎片化”困境低碳社区建设兼具“技术”与“社会”双重属性。一方面，低碳社区具有强烈的“技术性”，是“实现可持续发展的具体形式，低碳社区建设的核心是零能源消耗系统，最大限度地利用自然资源和能源，减少环境破坏与污染，实现零化石能源使用的目标，实现能源需求与废物处理基本循环利用的居住模式”1；另一方面，低碳社区被赋予了鲜明的“社会性”，其建设内容包括技能性、党建引领低碳社区建设的逻辑与路径吴 丹摘 要：低碳社区建设面临着“碎片化”困境，包括价值、制度与主体行动等三重整合困境。党建引领是破解这一困境、实现低碳社区“整体性治理”的有效路径。深圳大梅沙社区的实践显示，党建引领对于促进低碳社区的整体性治理、提升建设成效有显著的推动作用，即以思想建设促进价值整合、以组织建设促进制度整合、以实践引领促进多元主体的行动整合。未来，党建引领低碳社区建设应从四方面着力：提升基层党组织的低碳引领能力；增强城市基层党建在低碳社区建设的整体效应；积极引入市场力量，完善低碳社区建设的市场机制；加大社会参与，构建共建共治共享的低碳社区共同体。关键词：低碳社区；碎片化；整体性治理；党建引领 中图分类号：D267.7;X321 文献标识码：A 文章编号：1673-5706（2023）03-0087-07基金项目：深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心 2021 年度重大课题“深圳市碳达峰碳中和先行示范研究”（SFQYJ2105）；深圳市哲学社会科学规划 2022 年度课题（sz2022D108）。以深圳市大梅沙社区的实践为例党建引领低碳社区建设的逻辑与路径DOI:10.19861/ki.tqsjyll.2023.03.014特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS88组织性、制度性以及文化性四种要素，其建设途径包括社区成员自身的学习过程、社区成员之间的相互影响过程以及社区的集体行动过程2。相应地，学界从技术和社会两个角度探讨了低碳社区建设的困境，除了技术维度的问题3，社会维度的探讨涉及社区治理中的种种问题。如阿兰纳伯兰德4指出，绿色社区建设仍维持“自上而下”的治理模式，社会组织、社区自组织参与较少、居民参与较为被动；社区内部多元主体的责权不明晰导致低碳社区建设集体行为的困难，社区集体协作行动不足5，公共参与的机制较弱、仍倾向于通过技术手段来应对低碳问题6；低碳社区后续运营与维护任务需要多元主体的参与，而社区参与主体的权责未能明确界定7，影响了低碳社区的建设成效。上述研究为我们从社会层面理解低碳社区建设的困境提供了支撑。对此，本文尝试用“碎片化”加以概括，即从社区治理本身的结构性问题出发，来系统梳理低碳社区建设的困境。改革开放以来，随着市场和社会力量迅速成长，治理主体的多元化不可避免地导致了社区治理的“碎片化”。我国基层社会的异质性和复杂性以及治理要素的分散性，特别是随着城市治理重心不断向基层社区下移，社区治理呈现了更加分散化、碎片化的状态。此种状态在低碳社区建设中造成以下三个层面的整合难题：一是价值整合困境。低碳目标的实现，意味着生产方式与生活方法的双重变革，它需要每一个社会公众都付出行动。然而，由于“碳锁定”8现象的存在，人们往往会趋向于不采取行动。因为在高碳“技术制度综合体”的惯性作用下，“解锁”对于每一个人而言都意味着痛苦和损失，无论是物价的上升还是生活方式的改变。因此要实现“碳解锁”，制度创新能力与技术创新能力固然十分重要，但低碳文化能力和价值观的形成也不可或缺。实际上，中华优秀传统文化中蕴含着许多朴素的生态文化价值观，但也无法抵挡工业文明带来的狭隘环境价值观和消费主义文化价值观的冲击。改革开放四十多年来，随着人们生活水平的提高也逐渐滋生出“消费越多越幸福”的文化价值观，并产生了高消费、高浪费、高排放的“三高”生活方式。在低碳社区建设中，人们往往不愿意自觉进行垃圾分类，低碳出行也意味着要付出更多的时间和精力等社会成本。因此，如何转变消费主义文化，引导社区居民形成与低碳社会要求相适应的新型生态文化价值观及相关的生活方式，是低碳社区建设的首要任务。二是制度整合困境。低碳社区建设是一场人类主动自觉的社会变革，涉及宏观与中观制度的系统性变革。围绕“双碳”战略，当前国家和地方均在进行顶层设计，发改、生态环境、财政、自然资源、建设等相关部门均在密集出台相关公共政策。而长期以来，我国基层一直面临着科层制主导下的“条状”治理与社区作为辖区管理单元的“块状”治理的矛盾，垂直化的管理体制难以适应社区日益多元网络化的治理需求。此种结构性矛盾加重了低碳社区建设的制度整合困境，“条条”之间的政策统筹与“条块”之间的政策实施尚有较大的提升空间。从城市层面来看，低碳社区建设涉及市、区、基层的制度协同，三个层级之间的纵向贯通和每个层级内的横向整合，目前都存在较大的统筹空间。三是主体整合困境。低碳社区作为一种新的典型的公共产品，必须克服其“负外部性”，特别需要整合政府、市场、社会、社区居民等多个主体的行动，进行协同治理。而长期以来，社区作为行政管理单元和群众自治单元一直存在角色冲突与错位，在管控思维的影响下，政府难以放手将更多的职能交给社会，发动更多的社会主体参与，形成社区场域的集体行动。上述结构性矛盾在低碳社区建设中表现为不论是资源投入还是主体行动，主要局限于政府及小区物业管理机构，对市场力量、社会组织、居民等的动员极为有限，容易陷入单打独斗、难以持续的困局。例如社会组织参与空间极为有限，主要依靠政府购买的短期项目作一些在地化的环保行为倡导，其在资源链接、行业协作等方面尚有较大提升的空间，居民参与积极性呈现出“被动式参与”和“形式性参与”的特点，且居民参与的渠道不足，目前主要局限于一般性的倡导动员，精准参与机制尚未党建引领低碳社区建设的逻辑与路径89特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS建立。二、以党建引领实现社区“整体性”治理的理论逻辑（一）“整体性”治理：一种应对“碎片化”治理困境的理论与实践事实上，“碎片化”并非我国社区治理的独有困境，西方国家在治理现代化过程中也长期面临因管理主体间职能分割、缺乏协调的“碎片化”问题。20 世纪 90 年代以希克斯为代表的西方学者在反思新公共管理运动的基础上提出“整体性治理”理论，其关键在于协调、整合、信任、信息化、责任感等9，即以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，通过治理主体的功能再造，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务。这一理论相继在英国、新西兰、澳大利亚等国家付诸改革实践，建立“整体政府”“协同政府”已成为不少西方发达国家公共服务改革的普遍性诉求。二十一世纪以来，“整体性治理”理论在我国兴起，成为政府跨部门协同治理以及社区治理的一种理论范式和转型模式，并直接推动了以“大部制”为核心的政府部门整合性改革。至此整体性治理似乎成为许多国家改革政府自身的良方。但是，整体性治理由于自身的局限往往难以有效解决治理“碎片化”的问题：一是重返官僚制带来的问题。整体性治理仍是以官僚制为基础的，但在角色上，整体性治理要面对强化政府“元”治理和“弱化政府角色”的合作共治之间的冲突；在目标上，整体性治理要面临科层制按章办事、执行权威的要求与满足公众的需求之间的冲突。二是与其所依赖的组织基础间有张力。整体性治理不仅要求政府内部的协调与整合，还需要处理好公众的参与诉求，即在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作，而以科层制为主的政府组织形态并不易支持上述要求。三是政府内部协调与整合困难重重，它不但要破除一系列行政与认知障碍，大部制改革的部门内部也往往难以真正整合，因而并未从本质上实现社会多元治理的整体性与一体化。四是治理责任的归属困境，部门整合可能导致责任归属的认定模糊不清，进而可能削弱治理与服务的能力与水平10。可见，整体性治理并不是一种放诸四海而皆准的灵丹妙药，其可贵之处在于提供了应对碎片化问题的整合协调思维及整体政府的目标，但较强的目的性也束缚了整体性治理的视野。因此，要有效推动低碳社区的整体性治理，必须从我国国家治理的基本框架和优势禀赋出发，找到切实有效的路径来强化整合协调的思维，以破解整体性治理中科层制、官僚体制的弊端。（二）党建引领：实现社区整体性治理的有效路径党的十八大以来，中央高度重视党的建设与城市社区治理的深度融合，通过党建引领将党的政治优势、组织优势转化为基层治理、社区治理的效能。2017 年，中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见强调，“把基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”。2019 年，中共中央办公厅关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见提出，“要把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。2021 年，中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见要求，“把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”。这是习近平新时代中国特色社会主义思想在社区治理中的贯彻落实，也是构建扎根我国基层，体现中国智慧的社区治理模式的有益探索11。党建引领既是我国社区治理的基本要求，也是破解社区治理“碎片化”的重要切口。近年来，学界从党建引领社区治理实践中关注到政党对社会的组织、凝聚与整合作用，从一定程度上回应了对转型时期社区治理的碎片化，因而赋予了党建引领一种整体性治理的行动取向。有学者从政党内部整合、社区社会整合、基层行政整合和异度空间整合四个方面界定了基层区域化党建的整合功能12。有学者认为，社区党建具有“政治建设”党建引领低碳社区建设的逻辑与路径特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS90与“社会建设”的双重属性，社区党建“社会化”是“党链接社会”的重要机制13，在基层治理中要通过政党建设带动并激活社会建设14。在此基础上，有学者更加明晰地指出了党建引领与基层“整体性治理”的逻辑关系：一是通过基层党组织的覆盖体系、空间塑造和党建联合体等建设，形成一个纵横结构的聚合性治理网络；二是通过基层党组织与其他主体间持续开展“嵌入式”互动，带来了权威与专业、制度与生活以及权力与权利的相互型构，形成了社会力量的培育机制；三是通过培育社会信任、公共价值与社会包容，构建社会生活共同体，形成基于公共性的社会整合15。三、党建引领低碳社区整体性治理的具体路径：以深圳大梅沙社区为例低碳社区建设由于治理的协调难度更高、面临更为多重的整合困境，更需要引入整体性治理，以促进低碳社区在价值、制度、主体行动的整合，其中，党建引领无疑成为推动低碳社区整体性治理的重要路径。本文尝试沿着这一逻辑，结合深圳大梅沙近零碳社区实践案例，探索党建引领低碳社区整体性治理的具体运行机制。近年来，深圳梅沙街道及大梅沙社区将低碳的价值与能力植入基层党组织建设中，融入到基层党员干部的学习和行动中，融入到基层社区治理的全过程中，形成了低碳社区的整体性治理模式，切实提升了低碳社区建设的成效。据统计，梅沙街道已累计建设暖蜂村1个、城市共