跨流域污染治理流变：空间、...—基于南四湖考察的案例研究_刘泽照.pdf

收稿日期:2023 01 12基金项目:国家社科基金项目 基于政策模拟的社会稳定风险演化及预控机制研究(编号:17BZZ039);2021 年度江苏省研究生科研与实践创新计划项目 突发公共事件系统模拟与政策实验研究(编号:KYCX21_2544);江苏省博士后科研资助计划(编号:2021K147B)。作者简介:刘泽照(1981 )，男，江苏徐州人，博士，江苏师范大学公共管理与社会学院副教授，主要研究方向为公共安全与政府能力;马瑞(1996 )，男，江苏南京人，江苏师范大学公共管理与社会学院硕士研究生，主要研究方向为公共危机管理。跨流域污染治理流变:空间、势能与注意力 基于南四湖考察的案例研究刘泽照，马瑞(江苏师范大学公共管理与社会学院，江苏徐州221116)摘要:长期以来，我国跨流域水污染衍生出不少冲突纠纷，也取得了一些治理经验，位于苏鲁豫皖四省毗邻的南四湖流域治理是其中一个经典的缩影。央地各级政府在南四湖流域空间治理过程中扮演了不同角色，伴随着政治势能和注意力分配的交互影响，一度重塑该区域风貌，然而毗邻省域湖区民众和关联企业依然受到短期利益役使，地方治理行动面临多方掣肘，导致区域水污染行为反复。基于“空间政治势能注意力分配”的分析框架，对南四湖跨流域污染治理案例进行政策变现视角的分析，发现在不同时间阶段呈现出差异化结果，体现为政治势能弱激励机制弱、政治势能强激励机制弱、政治势能强激励机制强，并影响政策变现力。提升跨流域水污染环境治理绩效，应立足生命共同体理念，从优化利益补偿机制、增强跨流域协调功能、加强治理法制保障等方面采取针对性举措。关键词:南四湖;跨流域污染;空间治理;府际关系;政治势能中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:2097 0072(2023)03 0041 10DOI:10.13975/ki.gdxz.2023.03.005一、引言跨流域生态保护与资源开发利用之间常常存在巨大张力，相关政策落地过程面临更为复杂的情形，需要具有管辖权的政府机构、部门通过相互协商、合作、沟通等增强治理共识与协同行动，妥善解决区域内利益冲突。跨流域污染治理的碎片化困境，在一定程度上反映了流域管理与行政区管理体制间的矛盾1，探索如何从地方分治到网络共治成为流域生态治理研究的重要方向。近年来，受到热议的河长制逐渐成为流域治理研究的热点。作为一种跨部门协同的机制创新，“河长制”的设立回应了多部门管理无人沟通、多地方政府管理无人协调的问题，在短期效应方面表现14第 35 卷第 3 期公共治理研究Vol.35 No.32023 年 6 月Public Governance esearchJune.2023效果显著2。但从长期来看，河长制还没有形成一个完整的涉水部门责任链，职责上的“部门分割”难题依然存在，流域府际协同问题并没有真正解决，构建以流域为单位的府际合作治理整体性制度框架仍有待探索3。针对跨流域污染各利益方缺乏内在动力的现象，中央及各级政府探索创新目标责任考核与党政领导干部评价制度，或通过大数据督查等方式加大对地方治理的通报，以充分调动地方政府的积极性。2016 年，中央生态环境保护督察制度正式开始实施，数批环保督察组赴地方开展督察，持续传导压力，不断压实生态文明建设和环境保护政治责任，有效推动了跨流域污染治理。目前，对于跨域环境治理理论的研究主要有下列三类视角:一是府际协同视角，关注横纵向权力运行机制，如通过府际竞争、利益博弈等理论解释当前府际关系在处理跨流域问题中为何会出现决策难、执行难现象，以及如何达成有效的长期协同治理模式4。二是压力传导视角，关注环境治理压力传导路径及传导阻滞情况，解释地方政府为何会出现运动式或选择式治理跨域污染问题5。三是整体治理视角，关注流域整体，综合探讨组织重构、伙伴式关系构建、利益协调、法律保障、企业污染与经济转型等问题，试图构建一套行之有效的整体性协同治理机制6。综合来看，跨域生态治理是快速城市化进程中的一个难题，生态环境系统外部性和流动性要素的综合影响使该问题更趋于复杂，实践表明单个地方政府无法独立解决。现有不少研究和实践从碎片化困境、利益博弈、补偿机制、监督机制、问责机制和激励机制等视角研究跨流域治理问题，提供了诸多有益启示。随着工业化城镇化进程快速发展，跨流域污染治理问题频现，如污染治理开倒车、污染现象出现往复、边治理边污染、上下游不同行、左右岸不同步等现象屡屡发生。长期以来，我国传统跨流域污染治理暴露了一定的弊端，衍生出不少地方冲突纠纷，而位于苏鲁豫皖四省毗邻的南四湖流域水污染治理是一个典型缩影。近年来，央地各级政府部门在南四湖流域污染管控过程中扮演了不同角色和功能，一度重塑南四湖区域风貌，然而在多种复杂因素影响下，毗邻省域湖区有关主体依然受到短期利益役使，地方治理行动面临掣肘与矛盾，进而导致水污染行为持续发生。南四湖区域水体污染治理反映了地方行政职能执行中的结构困境，也是当代跨域水体环境治理的公共政策难题。为此，本文搭建“空间政治势能注意力分配”分析框架，探寻南四湖污染治理的历史流变过程，以期挖掘背后的有益经验及公共治理启示。二、案例呈现:南四湖跨流域污染治理(一)基本背景南四湖位于山东省济宁市微山县行政区划之内，水系涉及苏鲁豫皖 4 省的 8 个地级市 34 个县(市、区)，流域面积 3.17 万平方公里，承载着调洪蓄水、南水北调、发展水产、航运交通等多方面重要功能。湖田作为耕地，土质松软，土壤肥沃，耕种以后几乎不需要田间管理就可以获得较好收成，经济收入单一的农村地区对其依赖严重，故湖田成为了南四湖周边地区争夺的宝贵资源。与此同时，南四湖地势低洼，每到夏季汛期上游流域工业废水和生活污水排入，污染物缺乏自然降解过程，一度成为四省区域集中纳污湖，而地域问题使得南四湖污染治理陷入困境。随着流域内经济的快速发展，城市规模不断扩大，水资源利用需求激增，河流水位下降，沿湖群众挖池抬田，上粮下渔，导致部分湿地水源涵养区水土流失，土壤侵蚀加剧、盐碱化、沉陷现象日趋严重。此外，煤炭的无序开采使南四湖境内土地大面积塌陷，平坦土地道路变成坑洼地带，塌陷区边缘形成裂缝，交通道路、通信线路、水利设施和地下水系统遭到破坏，每年造成巨大经济损失。(二)央地合力:污染治理成效初现2013 年，南四湖成为国家南水北调东线工程中调蓄输水的重要一环，国家对南四湖水质提出了严格要求，东线正式通水前虽然提升了南四湖生态环境质量，但是危机依然显现。2014 年山东、江苏两省部分地区大旱，南四湖地区生态环境脆弱不堪，下级湖水位快速降至死水位，湖区“崩溃”直接影响到京津冀地区供水与当地百姓正常生活。国家防总、国务院南水北调办公室、江苏省和山东24省防控指挥部等联合制定应急调水方案，历时 20 天将长江水注入南四湖。危机的暂时缓解并不代表困境结束，由南四湖引起的“矛盾之火”捅破窗户纸，给沿湖地方政府敲响警钟，南四湖到底如何划分与治理、由谁负责、属谁调度等问题被提上议程。1.中央政府牵头整治针对南四湖污染问题，国家积极采取多种措施，取得了一定成效。一是定边界。2015 年，国务院多次派出专门调查组针对南四湖边界问题进行协调。由于省际勘界未完成，区分违建码头、违规企业及渔民所在行政区划难，部分码头、企业经营权多次转包等原因，环境整治工作成为“老大难”。面对痼疾，水利部牵头发出加快河湖管理范围划定工作号召，淮河水利委员会不断联系南四湖流域城市政府商谈南四湖划界事宜。由于工作难度大，直至 2020 年 9 月淮河水利委员会发布南四湖无堤段管理范围划定公告，标志着南四湖管理范围划定工作全面完成。二是设界桩。开展中央直属水利工程确权划界项目，从划界测绘面积到标示牌安装再到界桩制作全部由水利部出资。依托现代化的设备设施，南四湖湖面设立的永久性保护区界碑、界桩、浮标、标识牌等信息可通过界桩巡查 APP 查询，辅助决策者以及相关部门及时界定管辖区域归属。三是控源头。2015 年中央出台 水污染防治行动计划(即“水十条”)，将南四湖流域污染治理作为中央督办项目，明确把治理污染排放物提升到“国家水安全”高度，彰显污染排放物治理对保护水资源的重要性。该项计划出台给地方形成巨大环境治理压力，也促成一次大规模整治契机，J 省 X 市以壮士断腕的勇气和决心，加大污染控制的力度，关停市内近百家煤炭、焦化、造纸、酿酒等规模企业，从源头上阻断污染物排放。四是抓落实。20172018 年，中央第三环保督察组进驻 J 省开展督察，重点督察地方政府贯彻落实国家环保决策部署主体责任情况，特别对南四湖问题进行“全面复查”和“会诊”，查实一大批突出环境问题，问责大量党政领导干部。2.地方政府强力推进一是推治污。沿湖所在 S 省 J 市成立水务有限责任公司，强力推进城市污水处理厂建设与企业污水处理工程，经处理后的污水水质达到 城镇污水处理厂污染物排放标准一级标准。二是防采砂。J 市政府出台 河道采砂管理办法，现场爆破六条非法采砂船，依法取缔辖域内 300 余艘非法采砂船，遏制南四湖周边泛滥的非法采砂活动。三是退还湿地湖泊。地方政府累计投入数亿元进行生态补偿，实施退渔还湖、退池还湖、退耕还湿，增加人工湿地和生态涵养林，引导当地渔民、农民转变生产生活方式。四是建设生态示范区。围绕湿地保护、生态景观旅游、特色农业发展等目标，建设了防洪、蓄水、净化、养殖功能区，培育特色养殖、文旅等产业。五是建立联席会议制。为破解执法难题，X 市 W 县成立基层环境资源审判法庭，并打造审判船湖上法庭平台，深入湖区办案，与公安、检察、环保、水利、自然资源保护局建立联席会议制度，快速审理非法捕捞、非法狩猎、非法采矿等环境资源犯罪案件。六是建立“五联机制”。J 市联合 X 市召开联席会议、开展联合行动、实行联防联控，在全国率先建立起信息情况联通、矛盾纠纷联调、非法行为联打、河湖污染联治、防汛安全联保的边界河湖“五联机制”，成功破解了非法圈圩、非法建设、非法采砂等难题。3.流域机构挂牌督办针对南四湖水体管理问题，1950 年 3 月国家便成立了淮河水利工程总局，统一负责淮河流域的治理工作。此后水利部成立淮河水利委员会，下设直属单位沂沭泗水利管理局，再下设直属单位南四湖水利管理局，负责南四湖流域主要河道、湖泊、枢纽等工程的统一管理。在此背景下，南四湖水利管理局按照专项行动完善执法程序，通过行政处罚、行政强制执行等手段强化对涉河湖违法行为的监管。在管理局及地方河长办的努力下，通过清四乱(乱占、乱建、乱堆、乱采)专项行动，拆除违法建设，整改未达标码。同时对建筑工地、煤矿煤场、商品砼企业、餐饮行业等进行整治，并在主要河流入湖口建设人工水质净化工程，先后清理大量非法湖内网箱网围、水上经营性餐饮船、非法货运小码头及畜禽养殖场户。34(三)困境再现:跨域治理难题反复1.湖域治理的“财政关”南四湖核心区的 J 市用于治理南四湖污染的资金约占地方财政的十分之一，这一定程度上加重了当地经济负担。此外，通过实施水系联通、库塘整治、植树造林、水质净化等工程进行湿地建设后，大量湿地需要人工维护，地方财政预算捉襟见肘。一旦湿地植物得不到及时清理，腐烂后不但造成更严重的水质污染，还会抬高湖底，致使部分区域出现沼泽化现象。同时，湖域周边煤矿塌陷区的修复工作更加耗费财力，给周边政府财政带来巨大压力。2.湖域治理的“标准关”由于水域边界不明晰，各个区域、各个部门排放标准不同，各自认为的“标准水”排入下游河流。每逢汛期，数万平方公里流域内累积了近一年的农业面源及工业污染水，导致部分湖面生长大片绿色浮萍，湖水逐渐呈黑色。尽管 J 省要求南四湖沿岸 15 公里范围内严禁污染项目，但受利益驱使，辖区 X 市工业园煤矿和工厂依旧正常经营。各地对于湖区污水排放的要求与政策措施的差异性加大了南四湖污染治理难度。3.湖域治理的“合作关”据统计，从部委到沿湖各省市县，涉及南四湖的管理机构有 40 多个，交通、环保、水利等管理职能交叉，导致管理体制不顺、权属不清、湖域周边开发建设审批许可不统一等系列问题，不仅使当地百姓困惑，也令各地政府头疼不已。20