建设工程招投标回避制度执行中存在问题及建议_李治国.pdf

审计月刊/2023/4/总第420期工程建设招标投标回避制度是维护工程建设市场公开、公平、公正的一项重要制度设计，对维护建设市场秩序，防止滋生腐败和国有资产流失都具有十分重要的作用。中华人民共和国招标投标法 中华人民共和国招标投标法实施条例（以下简称 招投标法 招投标法实施条例）等法律法规的部分条文对工程建设招标投标回避制度已经作了一些规定，但部分规定有待改进，具体执行过程中暴露出的一些问题需要有关部门引起重视并修改完善。一、案例案例1.投标人利用与招投标代理机构高管的直系近亲属关系中标案。某国资建筑工程招标过程中，投标单位负责人利用与招标代理机构高管亲叔侄关系，行贿招标人代表、部分评标专家从而中标。基于 招投标法 招投标法实施条例 中华人民共和国标准施工招标文件（2017年版）没有招标代理机构与投标单位高管及其工作人员有近亲属关系回避的规定，因而投标单位和招标代理单位都没有申报回避。招标人知悉情况后，认为招投标程序合规，没有深究。其他投标人举报后，有关部门查实并依法作出处理。案例 2.招标人先行开展项目造价研讨，使关联方中标案。某国有建设集团下属二级公司工程装配式构件预制标招标中，建设集团为保证控股的预制构件生产厂家中标，在招标开始前组织“装配式构件技术研讨会”，会上招标单位与建设集团控股的预制构件生产厂家技术负责人员以施工图为模板，讨论了预制和养护方案、运输路径、工程造价等实质性投标方案内容，并参考本次会议讨论结果确定了标底造价。此外，集团负责分管预制构件生产厂家的副总以招标人代表身份参与评标，给予分管的厂家高出其他单位5分以上的评分，控股的厂家顺利中标。审计部门提出异议时，招标人认为：招投标法 第四十三条规定“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”，研讨会不是实质性谈判，没有违反法律法规。审计人员并不认同招标人的观点。虽然研讨会与常见实质性谈判存在形式差异，但是标底、控股厂家的投标报价是以研讨结论为基础确定的，一个接近10亿元的标段，实际投标报价比会上确定的投标报价低了不足5万元。案例 3.投标单位利用兼职评标专家中标案。某工程施工标在评标结果公示期间收到投标施工单位的投诉：评标委员会中有2人在中标单位兼职技术顾问并领取薪酬，但2人并没有及时披露相关关系或申请回避，并在评标阶段给予所兼职单位远高于其他投标单位的分数。这违反了 招建设工程招投标回避制度执行中存在问题及建议李治国/浙江省温州市审计局摘要/基于工程审计实践，本文通过对建设工程招投标回避制度执行中存在的问题进行分析，并提出相应的完善建议。关键词/工程招投标国有资金建设工程招投标回避审计问诊43DOI:10.15882/ki.sjyk.2023.04.028 审计月刊/2023/4/总第420期投标法 第三十七条（具体条文内容见下文），以及 招投标法实施条例第四十六条第三款“评标委员会成员与投标人有利害关系的，应当主动回避”等规定。查实后，被责令重新招标。案例 4.招标单位领导在投标单位挂证并收取费用案。某市政公司对外发包道路养护工程。市政公司分管领导将其一级建造师、注册安全工程师等证书挂靠在投标单位，以挂靠的名义收取费用，利用评标委员会委员身份帮挂靠企业中标。当事人被举报查实后，已得到处理。该分管领导表面上与投标单位没有直接的利益关系，实质上存在隐形的利益输送，也应当回避。二、存在问题及原因分析（一）法律法规不健全。现有法律法规对回避情形的规定过于笼统，有的没有明确的执行标准。如 招投标法 第三十七条规定“与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会，已经进入的应当更换”，招投标法实施条例 第三十四条第一款规定“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标”，但上述“有利害关系的人”“存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人”包括对象范围没有列举，实践中难以把握和确定。又如：本文案例2中，某国有建设集团的副总是投标单位的主要负责人，同时与招标单位、投标单位存在关联，是否可以担任招投标评委；投标公司与招标公司属于同一国有集团控股企业，是否可以投标。再如案例3、4中，在投标单位担任兼职顾问、挂靠证书取酬者能否担任招投标评委，都没有法律依据，在实践中难以处理。此外，招投标法实施条例 第三十四条第二款规定：“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。”实际招投标中，往往会出现企业负责人不是同一人，但相互之间存在联营、参股、合伙等其他关系的公司参与同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标的情况。如果允许这类投标行为，则存在围标嫌疑；如果要求回避，又缺少法律依据。（二）县、市评标专家回避管理难度大。一方面，县、市工程评标专家库专家成员数量少，人员相对固定、更替缓慢，专家名单在当地是公开的秘密。投标单位往往聘请评标库内专家担任企业兼职顾问、技术负责人、科研项目负责人等，变相进行利益输送。如果专家不主动申请回避，招投标公正性无法得到保证。另一方面，少数偏远地区交通不便，为了确保及时到场，常常在开标前一天抽取并通知评标专家，导致投标单位有充足时间“围猎”评委。（三）主体责任和监管责任落实不到位。按理建设单位应当承担招投标各方应回避关系甄别审查的主体责任，但不少建设单位为了保证自己期望中标的单位中标，对应回避不回避的情况视而不见。此外，建设单位过于依赖参与招投标活动的行业主管部门、纪检部门，对回避监管工作缺乏主动性，使得回避监管工作常常处于无人过问的状态。关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见 和部分地方出台的招投标管理条例将工程招投标过程违法活动的监督执法责任交给交通、住建、水利等行业主管部门。但行业主管部门很少全程参与招评标过程，事后监管大多也因为没有明确的法律法规依据和明确的执行标准而不了了之；直接服务专家抽取、评标活动的公共资源交易中心因为缺少法律授权，无权参与工程招投标过程回避的审查，形成管理盲区。三、建议(一)完善法律法规及具体执行办法。在 招投标法 招投标法实施条例 以及相关部门政府规章中应当明确“利害关系”的定义和具体范围，以及参与招投标各方主动申报的义务和责任。由行业主管部门和公共资源交易中心对“利害关系”进行调研、梳理，建立“利害关系”数据库并实时更新，让潜在的利害关系显性化，供招标单位和相关部门在实践过程中“便查便监”。要积极推行利害关系主动申报制度，在开标的标前会上，征询需要回避的各方意见。完善工程招投标市场征信库建设，对查实应当回避而没有回避的行为记入征信记录，从严从重予以追究，屡教不改的实施行业禁入。（二）积极探索推广“异地评标”。完善基层评标专家库，及时清理因违反 招投标法 受到处罚的专家，积极补充职业道德良好、专业技能过硬的专家库成员。加快数字化改革，积极探索跨地区远程评标，从而有效避开本地熟人社会利益链，减少地方保护，降低廉政风险。（三）压实各方责任。压实建设主体责任，让建设主体切实承担起甄别审查的主体责任。压实招投标监管各方责任。明确划分公共资源交易中心、行业主管部门各自分工和职责，赋予国家及地方公共资源交易中心对回避关系的现场处置权力、强化行业主管部门对国有资金建设工程招投标回避情况的事后监管，确保国有资金建设工程项目招投标活动规范有序运转。审计问诊44