关于推进国家公园生态产品价值实现的有关建议_李志军.pdf

GANSU FINANCE甘肃金融/2023年第6期作者简介：李志军，国家开发银行甘肃省分行党委书记、行长。党的二十大报告中提出：“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。”建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理具有十分重要的意义。目前，我国共在吉林、黑龙江等12个省份开展了东北虎豹等10个国家公园体制试点，其中三江源等5个国家公园已正式设立。管理模式上分为中央政府直接管理、中央和省级政府共同管理、中央委托省级政府管理。2022年 12月，国家林草局等四部门印发了 国家公园空间布局方案，方案遴选出49个国家公园候选区，总面积约110万平方公里，全部建成后，我国国家公园保护面积的总规模将是世界最大。中央印发的关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见，提出了要加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，鼓励建立以财政投入为主、金融提供融资支持的多元化资金保障制度，不断提高生态产品供给能力，推进美丽中国建设。当前，有为政府与有效市场是创新生态产品价值实现机制的关键力量，通过协同发挥有为政府与有效市场的“双轮驱动”作用，加快推进国家公园生态产品价值实现，促进国家公园生态优势向发展优势转变。推进我国国家公园生态产品价值实现面临的现实困境与风险挑战（一）生态产品价值实现基础性制度不健全，发展动力不足一是对国家公园在生态系统整体的价值地位认识不够，缺乏整体的评估核算制度。2022年4月，为加快推动建立健全生态产品价值实现机制，国家发展改革委、国家统计局印发了生态产品价值核算规范（试行），要求从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。但由于国家公园的自然资源具有整体性、变化性、空间分布不均匀性和区域性等特点，国家层面尚未出台针对国家公园的生态产品价值评估与核算制度，加之社会对国家公园在生态系统整体的地位认识不足，同时生态产品所具有的外部性和公共产品属性，造成国家公园的生态产品价值长期被忽略，这不利于国家公园的生态补偿形成有效的货币化补偿依据和标准。二是尚未建立统一的生态产品标准、认证和标识体系。目前，国家公园在生态旅游等方面缺少规范的生态产品质量认证体系，还 李志军【内容简介】建立国家公园体制是我国生态文明建设的一项重大制度创新，加快国家公园生态产品价值实现对推进我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设具有极其重要的意义。当前，我国国家公园生态产品价值面临实现基础性制度不健全、实现方式单一、补偿制度不合理、实现程度整体偏低等问题。迫切需要从建立健全生态产品统计核算制度、构建以财政投入为主的多元化资金来源渠道、完善法律法规体系、加强数字技术赋能等方面提出高质量、高标准推进国家公园体系建设的建议，有效拓展国家公园生态产品价值实现路径，将生态价值转化为经济价值和社会价值，架起绿水青山通往金山银山的桥梁。关于推进国家公园生态产品价值实现的有关建议【关 键 词】生态文明；国家公园；生态产品；生物多样性；数字技术赋能10Gansu Finance甘肃金融/没有形成以旗舰物种或国家公园最鲜明特征为标识的核心品牌，存在地域特色不明显、生态产品市场辨识度不高等问题。（二）生态产品价值实现方式单一，交易市场发展缓慢一是目前主要以政府主导的生态补偿为主。随着各国家公园总体规划获得国家层面批复，原住居民和生产经营设施退出等工作进入实质性阶段，单靠政府主导的生态补偿将远不能满足国家公园建设规模日益扩大的资金需求，存在资金总量不足，过度利用自然资源等情况，亟需拓展生态产品价值实现方式。二是生态产品交易市场发展不足。除碳排放权交易市场外，国内尚未形成统一的生态产品或环境权益交易市场。排污权、林权交易等依然分散在地方交易所，存在市场发展不平衡、交易制度规则不一致等问题，不利于国家公园生态产品价值的有效实现。三是国家公园生态旅游等产业存在较大发展空间，但受生态产业化和产业生态化发展水平不高等因素制约，市场在生态产品释放其潜在经济价值方面发挥的作用不够，导致“绿水青山”有效转化成带动周边社区经济增长的“金山银山”效应未得到充分发挥。（三）生态产品价值实现补偿制度不合理，市场调节机制不充分一是生态补偿转移支付运行效果不佳。国家公园资金来源较为单一，主要为各类财政资金。转移支付有“生态保护”的专项转移支付性质，又有“民生改善”的一般性转移支付性质。但从政策运行情况看，重点生态功能区转移支付效能并没有得到充分发挥，经济欠发达地区有时用这种工具来弥补财政缺口。二是生态补偿转移支付标准不统一。我国对于生态补偿转移支付资金使用缺少明确标准，这就导致国家公园这种跨省域生态功能区在使用转移支付时标准不一致，更多从事生态补偿的活动将趋向于可以获得高报酬的地区，不利于国家公园整体建设。三是生态补偿机制仍不完善。国家公园所处范围自然资源类型多样，草地、林地、湿地等自然资源资产及其生态价值缺乏市场化补偿路径，巨大的生态价值难以有效转化成为经济价值，生态补偿机制有待完善。（四）生态产品价值实现程度整体偏低，准确性不够一是产业链条延伸不够，产品附加值较低。当前一些国家公园生态产品存在产业链条不长、新业态不多，社会对当地生态资源就是地方发展的优质资源还没有足够的认识，尚未形成具有国家公园特色的生态循环产业发展体系，生态产品价值实现程度整体偏低。二是数字化和大数据技术应用不足，限制了国家公园的自然资源资产核算和产权界定的准确性，造成国家公园的生态补偿金额和补偿方式不精准、不到位等问题。当前，国家公园现行生态补偿金额通常由政府实际支付能力来确定，还不能有效体现国家公园的生态服务供给与其生态保护行为之间的关系。推进国家公园生态产品价值实现的有关建议（一）建立健全生态产品统计核算制度，为国家公园生态产品价值实现创造条件一是要开展国家公园生态产品价值核算试点。国家公园生态资源资产核算是促进生态产品价值实现的先决条件和政府生态补偿的依据，为建立“评估定价交易（补偿）”的生态产品价值实现创造条件。应加快建立国家公园不同区域、不同功能属性、不同生态产品类型的科学价值核算体系，基于适用性、连续性以及可操作性原则，增强国家公园生态产品价值核算目的、核算方法及生态产品类型的动态适配性。要探索在国家公园构建适宜的价值核算体系，明确国家公园补偿原则、领域、范围、对象、标准、资金来源及相关利益主体的权利义务，通过发挥财政资金的主渠道作用，适度增加对禁止和限制开发区域的财政转移支付力度。二是要推动形成国家公园森林碳汇交易模式和生态补偿机制顶层设计。森林碳汇是国家公园重要的生态产品，可以通过完善国家公园生态产品价值核算体系，打通森林碳汇国家核证自愿减排量（CCER）交易和价值实现机制堵点，如提前部署经营性碳汇造林和森林经营计划，推动国家公园生态系统保护和修复主体以碳汇造林和森林经营形成的固碳增量，申请国家核证自愿减排量并进行交易，将国家公园森林碳汇与双碳战略目标、生态补偿有机结合，实现国家公园生态价值转化。（二）构建以财政投入为主的多元化资金来源渠道，为国家公园生态产品价值实现提供保障一是要完善各级财政资金的整合和统筹管理。整合自然资源、生态环境、林业、水利、农业等部门生态保护修复、生态补偿、污染防治、绿色发展等各类财政资金，实行“一盘棋”式统筹管理。二是要完善国家公园生态补偿机制。根据国务院办公厅转发的关于推进国家公园建设若干财政政策意见的通知中所明确划分国家公园中央与地方财政事权和支出责任的要求，要建立以中央为主导、以生态产品产出能力为基础的差异化生态保护补偿制度，对国家公园森林、草地和湿地等典型自然资源要素的生态产品产出能力给予相应生态补偿。三是要完善国家公园特许FEATURES特稿11GANSU FINANCE甘肃金融/2023年第6期经营制度。通过加强国家公园原真性和完整性保护，用极小面积非资源消耗型发展换取大面积保护，在国家公园核心保护区以外的一般控制区开展文化科普宣教和生态旅游等游憩活动，提升国家公园生态系统文化旅游开发价值，将生态优势转化为经济优势。建立国家公园生态产品标准认证体系，培育生态产品区域公用品牌，特别是依托国家公园保护区域、民族聚集地产出的生态产品，以特许标志形式增强产品生态特色，确保产品认证符合生态环境准则，提升生态产品市场认可度和质量效益，促进生态产品价值增值，获得溢价收益。四是要完善市场化交易机制，形成支持国家公园生态产品价值实现合力。区域协同发展方面，要建立省际间跨区域跨流域横向生态补偿机制，通过协调平衡生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系，实现流域上下游利益互补，推动形成“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的利益导向。资源权益交易方面，要建立生态产品市场交易平台和交易机制，实现公平交易和效率最大化。要健全排污权交易制度，积极开展排污权交易，通过开展市场化交易，实现生态价值补偿，激发市场主体参与生态保护的积极性。资源产权流转方面，要探索国家公园山水林田湖草沙等自然资源和古旧村落等存量资源权益流转模式，实现资源产权明晰与收储、转化提升、市场化交易和可持续运营等功能，打通“绿水青山”向“金山银山”转化通道。五是要完善财税和绿色金融服务体系。要加大财税对生态产品产业发展的支持力度，制定有区别的财税政策，对国家公园生态产品产业园和生态产品项目建设给予土地和税收优惠。将国家公园生态产品纳入绿色金融支持范围，拓展生态产品企业的融资来源，对效益好的生态产品龙头企业在上市、发行生态产品债券方面给予支持。要在不新增政府隐性债务前提下，鼓励开发性政策性银行开展绿色信贷业务，对符合国家公园总体规划的公共基础设施建设项目提供融资支持。（三）完善法律法规体系，为推进国家公园生态产品价值实现提供依据一是要在前期国家公园法（草案）征求意见的基础上，尽快出台国家公园管理方面专门性法律法规和具体实施细则，及时修订整合相关自然生态、环境、资源、遗产保护等政策制度，加强各法律法规之间的衔接，建立国家公园“一园一法”体系和全过程管理制度，推动国家公园生态产品价值实现法制化和规范化。二是要完善国家公园管理权与经营权分离的模式，避免造成管理体制混乱、政企不分，以及重经济效益、轻资源保护的弊端。按照所有权和经营权分离的原则，在政府主导和引导下，通过公开招标方式实行特许经营，收取特许经营税（费）。三是要加大国家公园建设管理社会参与度。国家公园作为国家所有、全民共享的生态资源，在建设和管理中应充分发挥其社会公益职能。要通过志愿服务、生态管护公益岗位等形式吸纳原住居民、社会公众，参与到国家公园的保护建设管理中，共享国家公园带来的生态福祉，达到共建共管共享的目的。四是要完善国家公园生态资产和生态产品目录清单，建立生态产品数据库，保护国家公园生物多样性。要综合考虑生态产品类型、生态保护与产品开发成本、市场需求等因素，科学制定生态产品指标体系与标准规范。（四）加强数字技术赋能，为国家公园生态产品价值实现提供支撑一是要提升国家公园信息化水平，实现生态产品高效监管。依托高新技术建设智慧国家公园，加强自然资源基础数据库、基础支撑平台、综合分析平台、成果管理平台、信息共享平台等建设，建立自然资源资产“一张图”，促进国家公园生态产品确权、登记和管理，实现国家公园生态产品的科学、规范、高效监管。二是要加强大数据技术的应用，做好生态产品总量核算。充分发挥大数据技术的优势，开展国家公园生态产品普查和调查，为生态产品价值核算提供精确详实的数据，摸清国家公园生态产品价值家底，为国家公园生态产品价值实现打好基础。三是要推进生态产业数字化转型，打通生态产品价值实现关键环节。加强产业生态化改造数字技术应用，打通国家公园生态产品生产、分配、流通、消费各个环节堵点，促进企业绿色化、智能化、数字化转型，推进国家公园生态产品价值实现。F参考文献：1景峰.“十四五”国家公园建设需加强顶层设计J.中国投资,2020(Z9):26-27.2毛江晖.财政事权和支出责任背景下的国家公园资金保障机制建构以青海省为例J.新西部,2020(Z5):88-91.3邓毅,盛春玲.国家公园资金保障机制研究J.中国财政,