房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究_章志远.pdf

房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究章志远 牛延佳（华东政法大学 法律学院，上海）摘 要：在房屋征收补偿行政案件中承租人的救济路径问题上，由于法律规定不明、裁判标准不一，导致承租人司法救济时常陷入窘境之中。赋予承租人行政诉讼原告资格，既是公法上公民居住权保护的现实必要，又体现出对弱势群体利益的倾斜性司法保护，能够产生实质性解决征收安置补偿争议的效能，亦与行政诉讼原告资格扩张趋势保持一致。公有福利性住房承租人应当拥有完整的原告主体资格；公共保障性住房承租人和以租赁房为唯一居所的承租人可以基于居住权提起课予义务之诉；承租人对承租房屋有不可分割的添附以及装修装饰的，可以就征收安置补偿协议、征收补偿决定提起撤销之诉和给付之诉；经营性房屋承租人还可以就停产停业损失主张权利。关键词：房屋征收补偿；承租人；原告资格；诉讼类型化中图分类号：文献标识码：文章编号：（）一、引言：房屋征收补偿行政案件中被遗落的“一族”年 月 日，贵州省安顺市发生公交车坠湖事件。从当地警方通报来看，司机张某钢系单位自管公房承租人，由于棚户区改造，房屋被列入征收范围，张某钢与住建局签订了自管公房搬迁补助协议，协议补偿一定的费用，但是尚未领取。张某钢申请公租房未果，自管公房被拆除后，张某钢为发泄对社会不满，在酒后驾驶公交车坠湖。年 月 日，福建省莆田市发生一起故意杀人案。据当地警方通报，欧某中因建房用地问题与邻居产生纠纷，持刀行凶致邻居一家 口 死 伤，后畏罪自杀。这两起恶性刑事犯罪事件的发生，对社会和谐稳定都造成了负面影响。无论是棚户区改造、公租房申请还是农村建房用地纠纷化解，都关系到行政机关依法行政的能力水平和行政执法的力度温度。年国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称条例）规定了对房屋所有权人给予公平补偿，对承租人则没有明确规定。各地规定对承租人的权益如何保护路径和标准不一，司法实践中对承河南财经政法大学学报 年第 期（总第 期）收稿日期：基金项目：本文是 年国家社科基金重点项目“行政诉讼实质性解决争议的制度构造”（项目编号：）的阶段性成果。作者简介：章志远，男，华东政法大学法律学院教授、博士生导师，教育部青年长江学者，研究方向为行政法学；牛延佳，女，华东政法大学法律学院博士研究生，最高人民法院行政审判庭法官助理，研究方向为行政法学。本文所探讨的房屋征收补偿行政案件系广义上的概念，包括征收过程中的一系列行政行为，主要包括房屋征收决定、补偿决定、安置补偿协议、不履行安置法定职责、请求履行给付义务等。参见贵州安顺通报公交车坠湖事件调查结果，网址为“：”，最后访问时间为 年 月 日。参见莆田故意杀人案犯罪嫌疑人欧某中拒捕并畏罪自杀，经送医院抢救无效死亡，网址为“：”，最后访问时间为 年 月 日。租人在征收补偿行政案件中是否有原告资格也存在较大差异。从我国征收拆迁法规的变迁发展看，历来需要考虑承租人权益，国务院 年城市房屋拆迁管理条例第三条第二款规定被拆迁人不仅限于房屋所有权人，还包括使用权人，该条例还规定了承租人的安置补偿。年城市房屋拆迁管理条例第四条第三款虽然将被拆迁人限定为房屋所有权人，但是第十三条第二款、第二十七条相关规定也考虑了承租人的安置补偿权。在 年条例未作明确规定的情况下，各地制定的地方性法规、地方政府规章以及规范性文件中大多都规定了承租人权益保护的问题。目前有 个省、自治区、直辖市制定了地方性法规，其中 个省、自治区、直辖市都对承租人做了具体规定。有 个省、自治区、直辖市制定了地方政府规章，其中 个省、自治区、直辖市的规定明确了承租人在征收补偿中的地位。还有一些地级市人民政府制定了地方性法规或者规章，其中也涉及承租人问题。由于各地规定不尽相同，司法实践中，人民法院对承租人原告资格问题也存在认定不统一的情况。最高人民法院正在着手制定国有土地上房屋征收与补偿司法解释，鉴于征收补偿行政案件的多发性和公民权利司法保护的有效性，行政法学理论上应当对承租人的原告资格问题进行深入研究，根据不同情况确定承租人的原告资格，并在司法解释中予以明确规定。二、房屋征收补偿行政案件中承租人原告资格的司法立场关于房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格，因为存在行政诉讼和民事诉讼两种不同救济途径，而呈现出“肯定说”和“否定说”的相互对立。同时，由于历史和政策因素，公房承租人与一般承租人的原告资格也存在差异。（一）肯定说肯定说认为，公房承租人特别是直管及自管公房等带有福利性质的公房承租人，类似于产权人的法律地位具备原告资格，一般承租人在部分征收补偿案件中亦具备原告资格。公房承租人具有原告资格。在我国，传统的公有福利性质公房又分为直管公有住房和单位自管公有住房，直管公房的所有权人是国家，自管公房的产权人是单位。近年来，大量出现的公共保障性质的公有租赁住房则是国家所有。目前，各地对公房承租人的实体权益保障路径规定不尽相同。很多地方性法规、规章等均有关于公房承租人安置补偿的相关规定，主要有三种做法：一是将公房承租人视为安置补偿对象，承租人可以参与签订安置补偿协议，如天津市国有土地上房屋征收与补偿规定第十九条、吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法第三十三条、青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例第三十五条、杭州市国有土地上房屋征收与补偿条例第三十四条、上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则第二十三条等规定；二是虽未明确承租人为安置补偿对象，但需要保障公房承租人的居住权，被征收房屋应当在产权调换后由承租人继续承租，如山东省国有土地上房屋征收与补偿条例第二十四条、四川省国有土地上房屋征收与补偿条例第三十六条、河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法第十八条、福建省实施国有土地上房屋征收与补偿条例办法第二十条、云南省国有土地上房屋征收与补偿办法第二十一条、西安市国有土地上房屋征收与补偿办法第三十条等规定；三是根据公房的性质不同有所区分，如南京市国有土地上房屋征收与补偿办法第二十四条规定直管公房承租人作为安置补偿对象，重庆市国有土地上房屋征收与补偿条例第三十八条规定直管公房给予公房承租人适当补偿、自管公房视安置产权单位意见而定，浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例第九条、内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例第二十八条规定公房承租人符合房改政策的才能予以补偿，江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法第二十九条规定公房承租人符合河南财经政法大学学报 年第 期目前山西省、内蒙古自治区、浙江省、山东省、重庆市、四川省、青海省均以地方性法规形式制定了国有土地上房屋征收与补偿条例的实施条例，仅有山西省、青海省未明确在条例中提及承租人问题。目前天津市、河北省、吉林省、上海市、福建省、江西省、湖南省、云南省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区均以地方政府规章形式出台国有土地上房屋征收与补偿实施办法或细则，除湖南省、甘肃省、宁夏回族自治区外均规定了承租人的相关权益。条件的优先安排公租房或保障性住房。关于公房承租人的原告资格问题，人民法院在司法实践中认可直管及自管公房承租人在房屋征收决定与补偿决定案件中的原告主体资格，并认为此类承租人类似于房屋所有权人的地位。一是认为公房承租人具有对房屋征收决定的原告主体资格，在“李君秀等十六人诉长沙市天心区人民政府、长沙市人民政府房屋征收决定申请再审案”中，最高人民法院认为，计划经济时期国有企业投资兴建、自行管理的自管公房的承租人，实际系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其与征收行为之间具有利害关系；在“李建芬诉潍坊市奎文区人民政府房屋征收决定申请再审案”中，最高人民法院认为，直管公房承租人具有特殊地位，其享有长期缴纳低房租而居住使用该公房的权利，对该公房享有长期占有和使用权，在经济地位上近似于房屋所有权人；政府征收必将对直管公房承租人的权益造成直接且重大影响，故直管公房承租人与房屋征收决定之间具有利害关系，具有对房屋征收决定提起诉讼的原告资格。二是认为公房承租人具有对房屋征收补偿决定的原告主体资格，在“丁其凤等诉北京市西城区人民政府房屋征收补偿决定申请再审案”中，最高人民法院认可了原审法院的实体判决，认为丁其凤等人作为公房承租人被纳入征收补偿安置范围，在签约期内未能与西城区征收办达成补偿安置协议，西城区政府有权依法作出 号征补决定，丁其凤具有原告资格。一般承租人在特定案件中具有原告资格。公房以外的一般承租人的安置补偿问题，法律、法规、规章中明确予以规定的相对较少。即使有规定也仅限于符合住房保障条件的情况，比较有代表性的是新疆维吾尔自治区实施国有土地上房屋征收与补偿条例，其第三十一条第二款规定了被征收房屋的承租人符合住房保障条件的，应当由房屋所在地住房保障部门审核确认后优先给予解决。一般承租人在房屋征收补偿案件中是否具有原告资格，司法实践中根据被诉行政行为的不同主要分以下四种情况：一是在诉房屋征收补偿决定案件中具有原告资格，但是否可以为直接被征收补偿对象则取决于民事合同约定，在“杨萍诉河南省郑州市管城回族区人民政府征收补偿决定申请再审案”中，河南省高级人民法院认为，所有权人与承租人通过民事约定部分项目补偿给承租人的，才确定承租人为被征收人；二是在诉房屋征收补偿决定案件中具有原告资格，但是非公房承租人不属于安置补偿对象，在“吕志峰诉江苏省睢宁县人民政府履行房屋征收补偿职责及行政赔偿申请再审案”中，最高人民法院认可承租人原告资格；三是有添附或者开展经营活动的一般承租人，在诉行政强制拆除和房屋征收补偿决定案件中具有原告资格，在“湖南省长沙市雨花区人民政府、湖南省长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室因陈天柱诉其及原审第三人长沙市金属材料有限责任公司房屋征收补偿申请再审案”中，最高人民法院认可了此类承租人的原告资格；四是一般承租人对装修、经营损失部分可以主张补偿具有原告资格，在“浙江省丽水市莲都区好红陶瓷商行等诉丽水市莲都区人民政府房屋行政征收申请再审案”中，最高人民法院作了明确说明。（二）否定说否定说认为，不享有福利性质的公房承租人不具备原告资格，而一般承租人更不应当具有原告资格。不享有福利性质的公房承租人不具有原告资格。虽然大多数观点认可公房承租人在房屋征收补偿中的原告主体资格，但亦存在观点认为，非计划经济时代的公房承租人不具有原告主体资格，在“任绮霞诉河南省驻马店市驿城区人民政府房屋拆迁安置补偿申请再审案”中，河南省高级人民法院认为，章志远 牛延佳：房屋征收补偿行政案件中承租人的原告资格研究参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见河南省高级人民法院行政裁定书（）豫行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。参见最高人民法院行政裁定书（）最高法行申 号。任绮霞不是计划经济时代福利分房的承租人，与计划经济时代福利分房的长期租住者具有本质区别，并非其理解的经济地位上接近房屋产权人；根据条例第二条规定，只将被征收公房的补偿范围规定到被征收房屋的所有权人，涉案房屋的所有权人为驻马店市保障性住房及直管公房管理所，房屋征收决定针对的是所有权，只有所有权人与征收决定有直接法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。一般承租人不具有原告资格。条例中没有规定一般承租人的安置补偿途径，各地法规、规章、规范性文件中也极少涉及。在房屋征收补偿行政诉讼案件中，大量案例对原告资格持否定态度，集中表现为三种观点：一是仅有房屋所有权人为被征收人，在“李学明诉湖北省宜昌市西陵区人民政府房屋拆迁补偿申请再审案”中，最高人民法院认为，一般承租人无权就安置补偿主张权利；二是承租人即使从事经营活动，亦无权就相关损失在房屋征收补偿中主张权利，应通过民事途径解决争议，在“滑县开元棉织有限公司诉滑县人民政府房屋征收申请再审案”中，最高人民法院持这一观点；三是只有法律明确规定应当予以补偿的承租人才与征收行为有利害关系，在“马德文诉乌鲁木齐市米东区人民政府、中建新疆建工集团第五建筑工程有限公司房屋征收公告申请再审案”以及“高才庭诉海宁市人民政府城