面向公共卫生突发事件的应急...制度：内涵、问题与应对策略_葛昱廷.pdf

252023 年第 2 期专题研究面向公共卫生突发事件的应急情报工作制度：内涵、问题与应对策略*葛昱廷1 孙瑞英2 马海群3（1.黑龙江省图书馆 哈尔滨 150090；2.黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080；3.黑龙江大学信息资源管理研究中心 哈尔滨 150080）摘 要 目的/意义 探究应急情报工作制度的内涵、问题与对策，以期为相关研究和工作提供参考。方法/过程 阐述应急情报工作制度的相关概念、涵义与功能，总结目前我国应急情报工作存在的问题。结果/结论 提出以法制建设和内外监督确保应急情报工作落实发展；促进跨领域、跨部门、跨层级情报工作交流；畅通沟通渠道、保障有效参与；加强社会动员、提供科技支撑等策略建议。关键词 应急情报工作 公共卫生突发事件 制度研究分类号 G305引用本文格式 葛昱廷,孙瑞英,马海群.面向公共卫生突发事件的应急情报工作制度：内涵、问题与应对策略 J.图书情报研究,2023,16(2):25-33.Emergency Intelligence Work System for Public Health Emergencies:Connotations,Problems,and Response StrategiesGe Yuting1,Sun Ruiying2,Ma Haiqun31.Heilongjiang Provincial Library,Harbin 150090,China;2.School of Information Management,Heilongjiang University,Harbin 150080,China;3.Research Center of Information Resources Management,Heilongjiang University,Harbin 150080,ChinaAbstract Purpose/significance This paper investigates the connotations,problems and countermeasures of emergency intelligence work system,in order to provide reference for related research and work.Method/process This article explains the connotations and functions of the relevant concepts of emergency intelligence work system and summarizes the current problems of emergency intelligence work in China.Result/conclusion Strategic suggestions are made to ensure the implementation and development of emergency intelligence work by legal construction and internal and external supervision;to promote the exchange of intelligence work across fields,departments and levels;to smooth communication channels and guarantee effective participation;*本文系国家社会科学基金重点项目“总体国家安全观下的国家情报工作制度创新研究”（项目编号：20ATQ004）的研究成果之一26and to strengthen social mobilization and provide scientific and technological support.Key words emergency intelligence work;public health emergency:institutional research引言从全球局势上看，人类正处在迎接众多风险挑战的阶段；从我国国情上看，当前我们正处在百年未有之大变局的背景下。如何发展现代化治理体系，提升风险防控能力已成为国家能力和水平的重要时代命题。在经历过新冠疫情肆虐后，更需要我们完善疫情防控的各项制度和措施来应对各种考验。国内针对公共卫生突发事件中情报的相关研究主要集中在情报体系框架研究、情报角色定位研究和新兴科技应用等研究，而对于应急情报工作制度的研究成果并不多见。苏新宁等1强调了情报的价值，并通过对疫情情报的分析，建立了面向各类疫情的应急情报体系。王伟军2通过分析疫情期间出现的问题，提出国家公共卫生突发事件应对的情报体系框架。曹振祥3通过分析疫情防控中应急情报保障工作存在的不足，构建多元知识主体协同的应急情报保障体系。黄茂汉4将管理链和多区块链技术结合，使疫情防控情报系统的共享性、安全性和拓展性都有所提高。牟笛5认为突发公共卫生事件需要多维综合研判后才能进行合理的决策，并根据智库 DIIS理论构建了多维智库研判模型。国外情报学领域公共卫生突发事件的研究成果主要集中在公共卫生突发事件的信息行为和智能技术应用两个主题。如 Bora Kaustubh6认为 YouTube 等互联网视频是公共卫生突发事件信息的热门来源，但有相当一部分的视频存在误导性，且更受欢迎。因此应采取措施，利用卫生组织机构等作为可靠来源，遏制错误信息传播。Allington Daniel 等7发现在公共卫生突发事件期间，使用社交媒体平台作为信息源与新冠病毒的阴谋论信息之间存在正相关关系，与抵抗新冠病毒的健康保护行为存在负相关关系。Carballada8等将地理空间分析技术应用到了对新冠病毒的追溯和传播路径分析中，为政策决策者提供可视化数据支撑。Duan Jinli 等学者9将CS 算法与灰色聚类分析检索方法结合，提升了对公共卫生事件案例检索的速度和精确度，从而实现为政府、卫生部门决策提供快速准确的情报依据，以减轻疫情的严重程度。党的十九届四中全会上提出，推进国家治理能力和治理体系现代化要坚持和完善中国特色社会主义制度建设，统筹协调推进疫情防控处理与经济社会发展工作是推进我国治理能力现代化的重要课题10。面对国家公共卫生防控需要，应急情报工作制度的研究与创新是解决这一难题的重要突破口。但整体上看，我国的应急情报工作制度研究尚存在一定的缺口，应急情报工作制度仍处于理论研究与摸索阶段。基于此，本研究围绕应急情报工作制度这一主题，分析应急情报工作制度现存的问题，以期为相关研究和工作提供参考。1 应急情报工作制度的内涵近年来，情报在应急管理中的预警、分析与决策功能已得到了充分的肯定。但针对情报深度介入突发事件应急管理工作而形成的应急情报工作研究成果较少，对应急情报工作的价值、作用等内涵尚未得到充分的探讨。理解和诠释其基本内涵是优化应急情报工作制度体系的必要前提。1.1 应急情报工作的作用与价值应急情报工作是在应急管理的各个环节中的相关情报工作。其核心工作内容应是围绕应急情报而制定的。应急情报是能够为应急管理提供决策支持的，已经“激活”了的信息和知识。应急情报主要有四个特征，分别为时效性、全面性、可分享性和可更新性。应急情报的时效性：由于突发事件的突发性特点，对突发事件的应急处理所需要的情报必须具备一定的时效性。在短时间内对特定事件进行情报搜集汇总，并针对实际需求和具体问题进行整合、评估提供决策支持。应急情报的全面性：突发事件日趋复杂，应急情报响应所需要搜集的信息也逐渐变得多样，如文字、视频、地理信息、交通信息、舆情信息等。应急情报的可分享性：应急情报需要对应急管理做出决策支持，而应急管理涉及诸多流程，每个流程包括多个部门和环节，彼此之间需要合作2023 年第 2 期专题研究27葛昱廷 孙瑞英 马海群：面向公共卫生突发事件的应急情报工作制度：内涵、问题与应对策略交流11。随着协同合作理念在应急管理中得到重视，各个主体间进行情报共享就十分必要。应急情报的可更新性：应急情报会随着突发事件的发展不断积累、更新，在新进展的基础上对现有情报进行知识价值升级，不断提高应急情报的质量，为应急管理持续提供最适配的情报支持12。以公共卫生突发事件为例，应急情报工作在事件预防阶段，应急情报工作涉及情报监测预警、情报专家小组、应急情报法律法规完善以及其他可调动的资源等具有储备性的内容。在事件发生时，应急管理处于应急响应阶段，应急情报工作涉及事件现场的情报、建筑等设施损害情报、事件处理情况、信息公布与反馈、舆情管理等具有实时性的内容13。在突发事件发生后，应急管理处于应急恢复与总结阶段，应急情报工作涉及突发事件信息的总结与评估，情报人员工作总结与评估、灾后重建等具有汇总性质的内容。由此可见，情报工作贯穿应急管理的整个周期，是应急管理的一部分，是决定其效用的重要基础。1.2 应急情报工作制度的内容与功能应急情报工作制度，则是应急情报工作的管理制度。依据诺斯则对“制度”的解释，可将其分为正式制度和非正式制度两个方面14。在正式制度方面，应急情报工作制度是具有约束力的法律规定、规范等成文的条例，其内容应包括应急情报工作主体、范围、人员管理、权责等规定，如应急情报组织条例、应急情报人员管理规定、应急情报工作监督规定、应急情报工作协作等规定。在非正式制度方面，应急情报工作制度则包括道德、意识、观念等不成文的规则，如应急情报需求、应急情报意识、应急情报素养等。其中，应急情报素养是指应急管理情报人员在应急情报活动中为职业需要和事件需要所具备的情报获取和利用能力、知识及素养。应急情报工作制度的作用在于使应急情报工作能够在应急管理工作中及时有效的发挥情报决策与支持的功能，最大程度的发挥情报价值。应急情报工作制度是国家情报工作制度体系下的一部分，其功能可分为以下几个方面：约束功能。任何制度最直接的功能便是对活动的约束，应急情报工作制度约束应急情报工作在总体国家安全观的理念下进行整体运作和框架规划，规范应急情报活动在合理的范围内运行15。指导功能。指导应急情报工作在实际操作上的实施措施、流程、方式等规定，使应急情报工作贯穿预防、响应和恢复阶段。保障功能。应急情报工作制度的保障功能是促进组织机构有效发挥职能、推动制度运行顺畅的作用，从而使制度更具有稳定性和持续性16。2 公共卫生突发事件的应急情报工作制度存在的问题从当前的疫情防控过程可以看出，我国针对公共卫生突发事件的处置涉及一线社区到整体信息化建设的各个环节。无论是应急准备阶段还是应急处置阶段，法规政策都在逐渐完善，从总体上看，我国的应急管理体系已初步形成规模。但从情报学视角来看，应急情报工作在实际的突发事件应对中仍然存在一定的问题。2.1 应急情报工作社会氛围缺失我国公众及疫情防控应急相关工作人员普遍存在情报意识淡薄的问题，呈现出应急情报社会氛围缺失的状态。尤其是在此次新冠疫情爆发初期，公众缺乏危机情报意识，对疫情表现冷漠，对疫情信息没有足够重视，甚至出现不配合政府管理的情况，阻碍突发事件的应急处置进展。另一方面，公众缺乏危机意识的原因是由于政府对突发事件的宣传力度不足。政府需要向民众宣传应急情报意识，培养公众主动关注突发事件的情报素养。提升公众对突发事件的认知，普及相关知识，能提高其自主应对公共卫生突发事件的能力。此外，应急情报相关人员的整体情报意识与情报素养也有待提高。尤其是疫情防控的政府工作人员，由于缺乏应急情报素养，无法第一时间对疫情做出预警，为社会、人民提供及时、准确的通报。对情报的理解不够深刻，在情报工作中仅仅进行基础性的信息工作，对于复杂的数据分析能力欠缺，极大的影响了应急情报工作的效率。政府需要注重情报人才的专业能力培养，注重引进情报分析人才，建立善于情报搜集、分析，具有优秀应急管理能力和应变能力的专业人才队伍。