美国税改法案对老年人照顾者减税支持及启示_任际.pdf

第 卷 第期 年 月东北大学学报（社会科学版）（），：收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重大资助项目（）。作者简介：任际（），女，北京人，辽宁大学教授，博士生导师，主要从事财税法、老年法、国际法研究；段思羽（），女，辽宁沈阳人，辽宁大学博士研究生，主要从事经济法研究。美国税改法案对老年人照顾者减税支持及启示任际，段思羽（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 ）摘要：随着美国老龄化加剧，老年人可以选择家庭照顾方式养老，家庭照顾者可为老年人提供护理支持与经济支持。美国联邦税法为老年人家庭照顾提供了具有法律效力的税收减免，这种税收减免仍处于不断调适状态；同时，该税收减免对不同状况的家庭照顾者的补偿不一致，不足以有效维护家庭照顾者的相关利益进而满足社会需求，其匹配程度需进一步提高。我国个人所得税法规定赡养老人附加专项扣除，为老年人家庭照顾者提供了一定程度的税收优惠，但仍需要解决制度不足，这既需要更具体化的措施，也需要借鉴国外经验，优化符合我国国情的课税模式，实现我国“十四五”规划提出的“积极应对老龄化”发展战略。关键词：老年人照顾；家庭亲属补偿；税收抵免；减税支持中图分类号：文献标志码：文章编号：（），（，）：，“”“”：；每个进入老龄化的国家都面临老年人照顾的现实挑战。老年人日常生活生存需要照顾，这种照顾通常可以通过社会作为有偿照顾的工作范围。现实中很大部分的老年人照顾需要通过家庭亲属实现，这种照顾往往被视作非正式照顾。在美国，大约 的老年人接受的长期护理是由非正式照顾方式的“非正式照顾者”所提供，这种“非正式照顾者”一般是家庭成员。随着美国老年人口增长，老年人所需要的照顾需求日益增加，老年人更愿意接受与其存在共同关系的人的照顾，这种照顾可以被统称为“家庭照顾”，而照顾者可以被称为“家庭照顾者”。家庭照顾与美国老龄化进程同时存在，并提供重要社会支撑，而这种照顾会产生大量资金、情感和体力上的压力。所以，给予家庭照顾者一些适宜的激励，尤其是在税收优惠领域，对老年人的家庭照顾者提供减税支持以及相应的税收抵免，是近些年美国税收改革的重要内容。由于它对“积极应对老龄化”具有重要意义，而国内相关研究较少，笔者认为需要重点研究这类以税收优惠对老年人家庭照顾者的激励问题，优化符合我国国情的课税模式。一、美国老年人家庭照顾分析基本背景分析在美国，老年人口所占比重越来越大，据美国政府统计，年，岁及以上人口占总人口的 ，即 万人。预计到 年，岁及以上人口将增至 万，占美国居民总数的 以 上。美 国 人 口 的 剧 增 主 要 源 于 年出生的婴儿潮一代，他们在 年开始步入 岁，岁及以上老年人 年为 万，同时由于预期寿命的普遍增加，老龄化数量持续增长。专家预测，到 年，美国 岁及以上人口将膨胀到 万。年，美国劳工统计局（）认识到“需要有关于老年护理时间长短及其对护理者生活的影响的高质量数据”，并在美国时间使用调查（）中引入旨在“衡量美国人在照顾老年人方面花费了多少无偿的时间”的新问题。根据 在 年的平均数据，约有 万人提供了某种类型的无偿老年人照顾，其中 是女性。同时，数据显示，“的老年人照顾者为老年人提供照顾的时间不超过年，的照顾者的照顾时间不超过 年”，“有 的照顾者每天或每周提供几次照顾”。对家庭照顾者而言，提供照顾并不是没有代价的，许多个人和家庭正在平衡照顾老人与就业间的负担。根据美国国家护理联盟的调查，美国近 的家庭照顾者从事职业工作，但其必须限制与工作有关的差旅、减少工作时间或拒绝晋升以适应其家庭照顾职责。而外部工作并不是无偿的老年照顾者面临的唯一竞争需求，许多家庭发现自己是所谓“三明治一代”的一部分，即需要同时为未成年子女和老年父母提供照顾。也对此提供了相关的数据，万名老年人家庭照顾者同样是未成年子女的父母，且这些“三明治一代”的成员中约 的家庭照顾者有工作，的人是全职工作。此外，的老年人照顾者作为父母，在家里尚无配偶或者未婚伴侣。可以看出，社会具有照顾的需求，但老年人更愿意接受那些和他们有共同关系的人如家庭成员的照顾。家庭照顾已在美国老龄化进程中发挥了重要作用，它的存在也可能是普遍的。照顾者产生了大量压力，而且对亲属提供照顾的压力会持续上升。鉴于家庭照顾者困境，美国学术界讨论给予照顾者激励政策，尤其在税收优惠领域对老年人的家庭照顾者予以减税支持以及提供相应的税收抵免，成为该国近些年税收改革的重要内容。通过分析发现，以税收优惠形式对老年人家庭照顾者的福利待遇，也逐渐成为老年人照顾的家庭亲属补偿。当然，尽管美国的税收改革不断推进对老年人家庭照顾者的减税支持，但照顾者所获得的税收优惠与照顾老年人的成本之间，仍存在较大缺口。美国老年人家庭照顾者的界定在美国的各项法案中，对家庭照顾者有着不同的界定。年，美国医疗保健交流倡议将家庭照顾者广泛定义为“照顾他人的不拿薪水的人”。年，美国家庭照顾者支持法案将其定义为“在居家环境下为有照顾需求的家庭成员提供生活、情感和经济照顾的人，且属于与被照顾者存在亲缘关系的家庭成员”。年美国家庭照顾者法案明确规定了家庭照顾者是指成年家庭成员或其他个人，作为非正式提供者为“老年人、祖父母或者相对于照顾者而言的老年人”提供家庭和社区照顾。年 承认、协助、包括支持和参与家庭照顾者法案（简称 家庭照顾者法案）签第期任际等：美国税改法案对老年人照顾者减税支持及启示署成为法律，对“家庭照顾者”定义为“与患有慢性或其他健康状况、残疾或功能受限的个人有重大关系并向其提供广泛帮助的成年家庭成员或其他个人”。一些社会团体（如家庭照顾者协会）将家庭照顾者界定为“扮演照顾患有慢性疾病或因受伤、残疾而生活不能自理的角色的人”，可以是配偶、儿女或其他家庭成员，还可以是亲戚、邻居或朋友。在形式上，美国的一些家庭照顾者还被称为个人助理、直接支持专业人员或家庭护理人员。美国劳工统计局将他们归类为“个人护理助理”。由于对“家庭照顾”的运用各不相同，其界定主要可分为广义与狭义。广义的家庭照顾包含两种不同类型的服务，包括家庭保健和家庭内护理。所谓“家庭保健”一般包括有执照的医务人员提供熟练的护理或康复服务的就诊，而“家庭内护理”仅包括陪伴、协助日常生活活动（如做饭、穿衣和洗澡）、开车和服药提醒等非医疗服务。美国劳工统计局指出家庭照顾者的任务主要包括协助客户进行日常生活活动（）和工具性日常生活活动（），美国卫生与公众服务部将 定义为主要的个人护理任务，如洗澡、穿衣、进食和如厕，包括购物、做饭、家务劳动甚至理财等。可以发现，劳工统计局所认定的家庭照顾即属于广义层面，狭义的家庭照顾仅指“家庭内护理”。因此，家庭保健者与家庭照顾者之间存在区别，这两种职业常常相互混淆，家庭保健者直接在老年人家中协助开展 和 的同时，也能够为生病的被照顾者提供日常医疗护理，而家庭照顾者仅限于提供非医疗服务。由此可见，美国所称家庭照顾，多为狭义范围的非医疗服务照顾，主要基于照顾者与被照顾者间的密切关系，一般指有血缘关系的家庭成员间照顾。对老年人提供的家庭照顾，主要是狭义视角的家庭成员照顾，是对老年人实际的护理、监督和情感支持。这种照顾一般而言属于非正式照顾，家庭照顾者法案 指出，“非正式提供者”是指没有因其提供护理而得到补偿的个人，家庭照顾者提供必要的帮助和服务，使原本无法独立生活的老年人能够“安全地居住在家中并参与社区”。尽管美国一定程度上存在其他个人（如朋友、非同居者、无血缘关系的个人）的照顾，但这些主体难以界定，并难以预测接受程度。家庭照顾者的很多优势是基于成员间密切关系而建立，这也是本文分析采用的观点，将美国老年人家庭照顾主要置于家庭成员对老年人照顾的视角展开。二、美国家庭照顾者税收支持的正当性分析联邦税法的界定美国的联邦税法对老年人家庭照顾的纳税人主体身份有不同的界定，按照纳税申报身份不同，纳税人可分为单身、已婚夫妇、户主、鳏夫或寡妇等类型，不同纳税人所享受的税务待遇有所区别。照顾老年人的纳税主体在申报个人所得税时，可以依据自身情况选择适合的纳税身份申报。具体如下。首先，对于单身的纳税人，以户主身份申报。美国税法规定，户主是指虽然单身，但要抚养被抚养人的纳税人。单身既包含未婚纳税人，同时对已离婚的纳税人，或是虽未离婚但符合分居规定的纳税人，在符合条件的情形下，也可以成为户主。身份的满足需符合一系列条件：第一，纳税人必须是基本居民，与被抚养者在一年中有一半以上的时间共同居住；第二，纳税人要负担一半以上的生活费；第三，纳税人在该纳税年度必须是居民。其次，对于已婚的纳税人，允许以已婚夫妇的身份申报。已婚夫妇是指在纳税年度内已婚的夫妇，这类纳税人可以联合申报，也可以单独申报。就税法自身法律地位而言，美国个人所得税在联邦一级实施，税基的广覆盖使得美国纳税人范围较广，纳税人依法享有扣减标准，通过税收优惠对照顾老年人的纳税人进行税收减免，为适格照顾者提供了标准化方式。美国各州对于家庭照顾者同样提供了相关的公共资助，但这些方案因州而异，资助标准各不相同。各州的差异性标准导致资助项目无法通行，即相同状况的家庭照顾者，在各州间所获得的资助不尽相同。联邦税收以减免方式所提供的是一种普遍性福利，税收激励较之各州具有优势，即面向所有符合要求的照顾者；税法发挥的调节分配作用及量能纳税，对老年人家庭照顾者的标准化减扣，有利于保障财政收入分配和再分配。亲属“合格测试”美国的联邦税法除了对照顾老年人的纳税人主体身份予以不同类型的界分外，对被照顾者制定了一系列的“合格测试”，被照顾者需要符合合东北大学学报（社会科学版）第 卷格测试，才可以成为合格亲属，拥有“合格亲属”的纳税人，才具备基于照顾老年人得以享受的税收减免，这在理论和制度上都是前提问题。合格亲属测试包括合格关系测试、收入测试、支持测试等内容。关于合格关系测试，主要是合格的亲属，而不是任何人的合格子女，被抚养者必须是纳税人的亲属或者是其家庭一员。因此，纳税人予以家庭照顾的老年人，需要满足美国税法典中所规定的合格亲属关系，才会被税法予以相应认同。而对于收入测试，要求被抚养人的总收入必须低于当年的“个人宽免额”，以 年为例，当年个人宽免额为 美元。收入测试考虑了被抚养人的所有应纳税收入，包括来自私人养老金的收入、资本收益、股息和利息，但其不包括退伍军人的福利、免税市政债券利息或一些社会保障金。依据支持测试，老年人（被照顾者）需要从纳税人（照顾者）处获得超过一半的年度支持，或者符合多重支持协议的例外情况。一般而言，这种支持包括食物、住所、衣物、医疗和护理、教育等，但不包括由纳税人提供的无偿医疗。此外，向被抚养者提供的劳务也不属于抚养费，需按照实际花费计算负担抚养费的比例。综上，当纳税人及其被抚养的老年人满足以上合格亲属界定后，纳税人可以因其提供家庭照顾获取税法的减税支持。总体而言，对老年人提供家庭照顾的纳税人主要可获得一定的免税及税收抵免作为减税支持。税法有效性从制度分析，税收补贴可以通过既定的法律制度进行，而其他政策及补贴可能需要政府制定方案。基于税收的法律制度通常比政府支出政策计划更可行，因为它们被广泛地认为政府的经济干预少，而且比直接支出成本更低。税收激励具有优惠补贴的方式，以相对简单的结构实现家庭照顾者支持目标。家庭照顾者作为纳税主体可被视为有纳税经验并熟悉税收制度，补贴将被简化为依据报税常规流程进行。税法领域的补贴通常被认为比需要明确政府支出的项目更有利，“避免征税，而不是重新分配资金，因此税收抵免被视为一种 无成本的补贴形式”。从照顾者分析，税收优惠可获得家庭照顾者作为纳税人的积极接受。数据显示，有工作的照顾者希望获得抵免补偿。在基本责任原理上，老年人家庭照顾属于公共与私人共同分担的社会责任，应当由家庭与国家共同参与老年人照顾，通过对老年人家庭照顾主体实行个人所得税的激励措施，将公共资助与私人照顾相结合，以税收优惠形式提供支持，可以部分“抵消老年人及家庭照顾者的经济负担”。对因照顾产生的费用予以扣减，体现出国家在老年人家庭照顾方面给予的财政支持，同时在制度上也加强有效的法律约束，保障纳税人为老年人提供应有的经济支持以及家庭照顾，鼓励纳税人对老