面向城乡融合发展的县域国土...间规划：理论认知与实践探索_张英男.pdf

第37卷 第2期2023年2月Vol.37 No.2Feb.,2023中 国 土 地 科 学China Land Science城市与乡村的融合发展一直是国家关注的重点，改革开放特别是中共十八大以来，我国在构建新型城乡关系方面已经取得重要进展。2019年4月，中共中央、国务院发布 关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，对重塑城乡关系、走城乡融合发展之路做出重大部署。2021年中央一号文件指出：“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布 关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见，再次强调县域是城乡融合的抓手、载体和基点。中共二十大报告中明确指出“着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。毋庸置疑，城市与乡村始终是相互依赖、相互促进的共同体。在城乡融合新形态下，作为行政活动的主体、经济活动的载体、农业社会与城市社会的节 点1，县域既能承接城市，又能辐射乡村，成为构建新型城乡关系的重要基本单元。然而，当前中国城乡发展不均衡、乡村发展不充分的矛盾仍然存在，长期以来以城市为中心的传统观念和发展战略使劳动力、资金、技术等要素单向流向城市，城乡发展的非同步性被持续扩大，城乡之间的区域失调和空间分化已经成为实现城乡融合进程中的重大挑战。国土空间规划是我国国土空间资源开发与保护的整体谋划和顶层设计，是优化空间格局、统筹资源配置的总体方案，对实现区域协调发展和城乡融合发展具有重要意义2。国内关于国土空间规划的研究主要侧重于其内涵延伸、体系构建、指标完善、策略实施等方面3-6，而对其在城市规划和乡村规划方面的应用研究相对分裂。在城市规划层面，已有研究多聚焦功能分区、生态修复、开发边界等方 面7-8；在乡村规划层面，已有研究多关注“多规合一”的实用性村庄规划、空间治理、土地整治等内容9-11。doi:10.11994/zgtdkx.20230202.164610面向城乡融合发展的县域国土空间规划：理论认知与实践探索张英男 1，龙花楼 2，3（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004；3.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）摘要：研究目的：探究如何借助国土空间规划这一政策工具助力县域城乡融合发展，以期深化和丰富城乡融合背景下县域国土空间规划的理论认知与实践创新。研究方法：文献资料法和归纳演绎法。研究结果：（1）基于极化效应与扩散效应理论、“流空间”理论及互惠式城乡发展理论阐释了国土空间规划赋能县域城乡融合发展的理论认知，提出了以“参流构形以形引流形流耦合”为核心的县域国土空间规划实践逻辑；（2）基于区域差异，立足都市圈地区、大城市腹地及偏远地区的三个类型县域分别提出面向“一体化”、“郊区化”和“中心化”的国土空间治理实践路径。研究结论：城乡融合背景下空间治理的核心在于合理利用国土空间规划强化区域发展的扩散效应，引导城乡要素双向流动，以形成互惠共生的城乡网络体系，从而推动县域城乡融合发展。关键词：国土空间规划；县域城乡融合发展；理论逻辑；实践路径中图分类号：F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0001-10收稿日期：2022-11-02；修稿日期：2023-01-09基金项目：国家自然科学基金项目（42201204，41971216）。第一作者：张英男（1993-），男，辽宁凤城人，博士，副研究员。主要研究方向为乡村土地利用、国土空间治理、城乡融合发展。E-mail:通讯作者：龙花楼（1971-），男，湖南醴陵人，博士，教授。主要研究方向为城乡发展与土地利用转型、“三农”问题与乡村振兴。E-mail: 中国土地科学 2023年2月 第2期2在提倡城乡融合发展的时代背景下，借助国土空间规划促进城市与乡村的协调发展已经成为共识，但从理论层面和实践层面探索国土空间规划如何促进城乡融合的相关研究仍较匮乏，亟待加强。近年来，在相关城乡关系理论的引导下，以国土空间规划为推手促进城乡融合发展的地方实践层出不穷，但鲜有研究对实践背后蕴含的理论逻辑进行梳理，这就使更大范围内开展有针对性的、可操作性的、确有成效的城乡融合发展实践缺少理论和经验支撑。综上，本文基于国土空间规划视角，从理论认知和实践探索两方面出发，围绕以县域为基本单元的城乡融合发展目标实现问题，论述国土空间规划支撑城乡融合发展的内在逻辑和可行路径，以期为我国新时代城乡融合发展提供科学支撑。1 县域城乡融合发展与国土空间规划的逻辑机理1.1 城乡关系、区域要素流动与空间结构理论1.1.1 互惠式城乡发展“互惠式”城乡发展强调的是城市与乡村之间的双向联系与合作互惠，尤其体现在乡村对城市发展给予要素支持的同时，城市对乡村发展进行资源反哺。DOUGLASS认为，城乡间要素（人口、生产、商品、资本和信息）流动将导致区域内的要素良性循环而形成更均衡的空间发展模式，而政策干预是在乡村的社会经济、生产力、机构能力、生态环境等原有背景下，通过改善要素的流动和积累以增强乡村在互惠关系中受益的重要手段12。除政策干预外，城乡间形成的周期性市场网络通过分销农业和非农业商品、完善交易和交通设施，为要素流通搭建通道和平台，从而促进了“互惠式”城乡关系的发展，对实现城乡农业与非农业部分的“前后联动”具有重要意义13。城乡对称互惠共生发展理论并不要求城市与乡村的发展状态达到同等水平，而是强调城乡之间在基础设施、教育医疗、收入水平等方面的差距不断缩小，在保证城乡功能差异化、互补化的前提下，推动区域整体发展。1.1.2 极化效应与扩散效应法国经济学家佩鲁于1950年提出的增长极理论，认为经济的增长往往是由一个或少数几个经济中心向其他地区传导而形成的，所以想要达成普遍的、广泛的经济发展，需要有特定的地区充当“增长极”并发挥带动作用14。极化效应一般是指一定区域内单个城市在早期发展阶段的要素集聚状态，其目的是达成“增长极”的吸收成长14。在一定区域中，某城市在自然、历史、行政等因素的影响下，具有优于同一区域其他城市的先进生产力，因而成为了经济发展中的“增长极”，周围地区的生产要素和各类经济活动向该城市不断集聚，使得该城市的发展不断强化；扩散效应一般是指以“增长极”为核心的整个区域在后期发展成熟阶段的互动式发展状态，其目的是实现“增长极”的辐射带动14。在某一区域经济发展的进程中，极化效应与扩散效应同时存在且形成了循环积累的因果运动15。1.1.3“流空间”理论“流空间”的概念最初由CASTELLS于1989年提出，被定义为由于城市间的物质流动不需要地理位置相邻也可以实现共享的社会组织16。“流空间”作为一种空间类型，必然由点、线、面三种要素组合形成17，而区别于“场空间”，主要有三方面基本特征。其一，“流空间”中的节点指的是城镇、村庄等社会经济活动集中点，而“流空间”产生的动力机制正是来源于区域内各节点间的势能差；其二，“流空间”中的线，即支撑廊道，由实体的交通流线与非实体的网络流线构 成18，工业与信息技术的双重进步促使以交通网与信息网为载体的空间网络逐步形成；其三，“流空间”的高度发育表现为区域一体化，“流空间”大大降低了因地缘距离带来的运输成本和时间成本，提高了区位自由度，人流、物流、资金流、信息流等要素流动使区域内的各子区域间合理分工、相互配合，达成区域发展的整体优势。基于“点线面”的特征分析可以发现，传统的“场空间”受地缘区位影响，为节约成本会将中心城市作为发展重点，而“流空间”理论强调区域内多节点的发展与融合，其提出的多维点轴体系将逐步替代单一中心结构19，突破中心与边缘的传统界限。1.2 城乡融合视角下县域国土空间规划的实践逻辑国土空间规划是为实现县域城乡融合发展这一特定战略意图的政策手段，具有工具理性20。本质上，县域城乡融合发展是国家规划体系中的发展目标之一，其核心是以马克思主义为代表的从唯物角度出发认为城乡融合是纠偏由阶级分化引发的城乡对立的必然走向。国土空间规划是空间需求与空间生产之间的媒介，通过基于具有意识形态属性的战略意图，也就是对空间的需求进行规划的编制，从而充分发挥国3张英男等：面向城乡融合发展的县域国土空间规划：理论认知与实践探索土空间的功能属性，引导和推动空间生产活动21。城乡融合背景下国土空间规划的价值导向应扭转“以城市为本位”的理念。“单向度”的城镇化思维已不再符合新形势下城乡关系演变的诉求，二元范式的城乡价值分野应在国土空间规划的顶层设计中得到扭转。从本质上说，城乡融合并不意味着以乡村为代表的基本单元走向城市化而消亡，而是推动城乡共生发展的时代选择22，形成城市与乡村在产业、文化、人才、社会等全面融合的共同体。国土空间规划作为新时代优化空间格局、调配资源要素、协调环境发展的鼓励与约束并行的重大战略举措，在城乡关系的构建中发挥着决策、管理、监督等重要作用23-24。在城乡对称互惠共生发展的视角下，借助国土空间规划促进城乡融合的内在逻辑，可以视为是在政府这一共生界面的引导下，创造对城乡融合发展产生积极效用的共生环境25（图1）。1.2.1“参流构形”：基于要素流动性视角的县域国土空间布局传统国土空间要素与资源供给往往以静态的活动规模及其时空分布特征分析为基础进行配置，缺乏对区域间要素流动性及资源供需关系动态性的考虑26。城乡之间存在着广泛的要素流动，城乡融合发展的关键在于构建城乡要素双向流动的格局。县域国土空间规划应重点关注“定分区”、“定体系”及“定形态”。“定分区”：首先应明晰各区块的主体功能和相应的发展控制指引。“三区三线”划定是落实功能分区的重要途径27-28。目前国土空间“双评价”主要以静态思维考量区域内城乡资源环境要素的地理格局，缺乏对要素流通、交换等因素的考虑。因此，面向城乡融合发展的县域国土空间规划应综合考虑城乡间资源要素需求与供给的演化特征，加强对城乡间不同要素“供给流动需求”的模拟预测29，为确定生态空间结构、城镇空间布局以及农业空间布局奠定基础。城乡融合视角下的国土空间“双评价”应充分评测城乡间要素流动对城乡资源环境承载、生态环境保护及农业生产、城镇开发建设所产生的压力与安全风险30-31。如针对城镇建设适宜性评价，应明晰城乡间人口等关键要素流动的过程、格局与强度，对当前适宜性及远期适宜性进行充分分析，评估城乡间人流、物流对环境、粮食安全的影响，以及对城镇开发建设、城镇空间布局安全的需求。“定体系”：构建有利于城乡要素流动的村镇体系。县域村镇体系规划通过以县城为中心、以集镇为纽带，联结广大乡村进行县域空间规划和管治32。城乡融合背景下的村镇体系布局应充分融入要素流动性。在统筹预测和分配人口的过程中应以城乡人口流动的过程与未来趋势为关键切入点，合理评判和预图1 县域国土空间规划支撑城乡融合发展的实践逻辑Fig.1 The mechanism that county-level territorial space planning supports urban-rural integrated development 中国土地科学 2023年2月 第2期4测镇区、中心村、一般村的人口流入与流出趋势，规划合理的村镇等级规模与结构29。村镇布局要与支撑体系规划相衔接，充分考虑交通规划、基础设施规划及公共服务设施布局与村与村、村与镇等节点之间的要素流动的匹配。在要素流动视角下村镇等级体系评判的基础上，确定城镇用地与村庄用地规模，实现城乡建设用地的统筹平衡。在此过程中，可充分运用手机信令数据等新兴手段使传统的以静态分析为主且片段割裂的村镇体系布局转向从动态视角出发且对村镇布局、产业发展及支撑体系等之间的普遍联系进行统筹协调的空间组织重构。“定形态”：土地利用直接受区域产业结构的影响，而城乡要素流动与产业结构的空间组织紧密相关。城乡间产业转移是要素转移的基本载体。因此，城乡间的产业布局与