美国与《联合国海洋法公约》...端解决机制：建构制度性特权_谢琼.pdf

美国研究 2023 年第 2 期美国与 联合国海洋法公约 争端解决机制:建构制度性特权谢琼内容提要 美国至今没有加入 联合国海洋法公约，但是公约却是美国海洋话语体系中的重要组成部分。事实上，美国推动并在很大程度上主导了公约多部分内容的谈判和文本的起草工作。公约争端解决机制的谈判与起草充分体现了这一点。在第三次联合国海洋法会议召开前，美国对新海洋法公约的争端解决制度就有明确的政策目标，包括争端解决机制的总体设计、框架结构等完整方案。在谈判、起草新海洋法公约过程中，美国代表团以其本国利益为导向，坚持自己的主张，必要时做出适当妥协。美国利益深嵌于公约的相关条款规定之中，演化为美国在公约中的制度性特权。无论美国是否加入公约，它都可以以不同的方式享有这些制度性特权。这与当今国际格局及国际社会的发展趋势背道而驰。关键词:美国外交 国际法联合国海洋法公约国际规则制定 争端解决机制 制度性特权引言在中国面临的各种风险挑战中，来自美国的海上压力是一个显性存在。美国迄本文为国家社会科学基金青年项目“联合国海洋法公约 附件七仲裁制度的完善与中国的政策选项研究”(项目编号 17CGJ017)的阶段性成果。感谢 美国研究 编辑部和匿名审稿专家的修改建议，文责自负。今仍未加入 联合国海洋法公约(以下简称海洋法公约 或“公约”)，有着复杂的政治考虑。但有一点可以确定，海洋法公约 对美国不利不是其没有加入的理由。相反，甚至可以说美国是“公约”最大获利方。美国利益已经内嵌于海洋法公约，美国通过不同的方式可以享有这些内嵌于公约的制度性特权。事实上，积极推动并主导或试图主导国际条约的谈判和起草是美国将自身利益嵌入国际法规则的一种重要方式，是它不断将既有霸权或特权转化为持续的制度性权力的一种重要方式。第三次联合国海洋法会议最后通过的 海洋法公约 相当程度上也是这种“美国行为模式”的产物。联合国先后于 1958 年、1960 年和 19731982 年主持召开了三次海洋法会议，最终由第三次联合国海洋法会议于 1982 年通过了海洋法公约。三次联合国海洋法会议的召开都与美国的倡议和推动有很大关系，会议过程也有着美国主导或试图主导的浓厚色彩。在第三次联合国海洋法会议上，“广大中小国家反对海洋霸权主义，维护本国海洋权益，要求改变旧的海洋法制度，制定新的海洋法公约是会议的主要潮流”。但是，美国代表团积极且强势参与了新海洋法公约草案每一部分的谈判，它的海洋霸权相当程度上嵌入了新的海洋法公约。虽然美国在第 10 期会议上曾要求重新审查即将提交表决的海洋法公约草案，反对结束谈判，并在草案付诸表决时投了反对票。但事实上，美国政府早有共识，即“一项全面的多边海洋条约是保护美国海洋利益的最佳方式，在某些时候，甚至是唯一方式”。新的海洋法公约的谈判结果，可能比美国预期的还要好:海洋法公约 的通过，使得美国实现了绝大部分预期目标。它没有立即签署公约是由于当时新上台的里根政府认为，有关国际海底采矿的部分规定未能满足美国的预期。随着美国主导的联合国海洋法公约第 11 部分执行协定 于 1994 年问世，美国的政策目标在这方面也得到了满足。新的 海洋法公约 包含 320 个条款和 9 个附件，其中有 100 多个条款都涉及争端解决或者与争端解决有关，在具有法律拘束力的全球性条约中，包含这样完备的争13美国与 联合国海洋法公约 争端解决机制:建构制度性特权海洋法公约 于 1982 年 12 月 10 日在牙买加蒙特哥湾与会议最后文件一起开放供签署。第三次联合国海洋法会议是根据联大 1973 年 11 月 16 日通过的第 3067(XXVIII)号决议召开的。具体情况参见:https:/treatiesunorg/Pages/ViewDetailsIIIaspx?src=TEATYmtdsg_no=XXI6chapter=21Temp=mtdsg3clang=_en，2022421。陈德恭:现代国际海洋法，北京海洋出版社，2009 年版，第 41 页。US Declassified Documents Online，“US Oceans Policy and the Law of the Sea Negotiations，”The US Depart-ment of State，September 25，1975;还可参见 US Declassified Documents Online，“Brent Scowcroft Outlines In-structions for US Delegation to NY Session of the Third UN Conference on the Law of the Sea”，White House，March 1，1976，p2Satya N Nandan，“emarks by Satya N Nandan，”Proceedings of Annual Meeting(American Society of Interna-tional Law)，Vol 106(2012)，p401端解决机制尚属首次。本文依据美国国务院、美国国家安全委员会等部门有关第三次联合国海洋法会议的解密档案，参加第三次联合国海洋法会议的美国代表团成员以及相关美国学者此后公开发表的学术论文，美国海洋法专家组的嗣后评估等资料，对美国对海洋法公约 谈判的准备和推动、美国在海洋法公约 争端解决机制谈判中的战略与策略、海洋法公约 争端解决机制相关规定与美国利益的一致性等问题进行探讨，进而探析美国是如何通过国际规则的谈判和起草将自身的国家利益嵌入其中，从而构建自身在相关国际法领域的制度性特权的。一美国对海洋法公约 谈判的准备和推动(一)美国在 海洋法公约 谈判前的准备为了将美国的利益嵌入 海洋法公约，同时也为了推动 海洋法公约 的制定和今后的广泛接受，美国政府从一开始就做了充分准备，包括政策导向、人事制度、斗争策略以及请示汇报要求等方面。首先，从政策导向来看，早在第三次联合国海洋法会议尚未开始的 1970 年，美国总统尼克松发表了 美国海洋政策 报告，详细阐述了美国对未来制定海洋法公约的几大政策目标，“和平和强制性的争端解决”即是其中之一。报告声称，美国“作为主要的海上强国以及开发海洋资源的技术领导者，对推动该公约的制定负有特殊责任(a special responsibility)”。该报告表露了美国要在公约谈判中充当领导者和领头羊的雄心，所阐述的政策目标成为指导美国代表团参与谈判的政策指南。1975 年12 月 15 日，福特政府时期的总统国家安全事务助理布伦特斯考克罗夫特(BrentScowcroft)在会见即将参与谈判的新任美国代表团团长文森特利尔森(T Vincent23美国研究Louis B Sohn，“Settlement of Law of the Sea Disputes，”The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol 10，No 2(May 1995)，p205这些资料为还原美国在谈判过程中的角色与作用起了很大作用，但这些资料也可能存在美国单方面“夸大其词”甚至“邀功”的内容。为客观研究 海洋法公约 争端解决机制中的美国因素与影响，本文还参考了会议不同阶段通过的不同工作文件关于争端解决机制部分的对比、参与了争端解决机制谈判的其他国家代表，特别是争端解决机制起草小组组长的学术文章、联合国网站上第三次海洋法大会会议文件中各国代表(包括美国代表)发言的记录文件。遗憾的是，争端解决机制起草很关键的众多非正式磋商，包括由美国代表路易斯索恩(Louis B Sohn)教授担任组长的海洋划界争端非正式磋商小组的讨论经过，因为没有官方记录，只能依赖于索恩教授本人以及其他专家后来撰写的学术论文来还原。ichard Nixon，“Statement About United States Oceans Policy，”May 23，1970，Public Papers of the Presidents ofthe United States，1970，p455，para 5;另参见 The US Department of State:https:/20012009stategov/doc-uments/organization/52602pdf，2022420。Learson)时也表达了与上述报告一致的主张:“美国的重要海洋利益必须在此次谈判中得到维护和增进”“为尽早达成符合所有参与者利益的协定，美国已经发挥并将继续发挥领导作用”。其次，在人事制度上，美国政府内部在国家安全委员会成立了跨部门的特设小组(Ad Hoc Group)，小组主席也是美国代表团团长，对国务卿负责。特设小组主席还负责协调涉及海洋法谈判的所有公共事务指导的具体内容，以供各部门间在新闻舆论、公共服务、国会应对时使用。这一时期，美国内政外交所有涉及与本次会议有关事项的问题，例如与巴西政府的渔业谈判、与厄瓜多尔和南太平洋国家等的渔业纠纷事项，都会提交给国务卿，由其在经由总统指示后纳入会议行前准备的跨部门集体研讨中。研讨结果交由高级审议小组(Senior eview Group)审议，高级审议小组主席由国务卿担任。参加第三次联合国海洋法会议的美国代表团人数与其他任何一个参会代表团相比，都具有压倒性的优势。例如，仅出席 1974 年在委内瑞拉首都加拉斯加举行的第 2 期会议的美国代表团人数就达到 112 人。第三次海洋法大会正式谈判前后历经 9 年，共举办了 11 期会议，其中除1974 年68 月的第2 期会议在加拉斯加，以及最终的会议文本于 1982 年 12 月在牙买加蒙特哥湾签署以外，其余的会议均在位于纽约的联合国总部召开(其中第7、8、9、10 这四期会议一半在日内瓦的联合国办事处召开，一半在纽约的联合国总部召开)。代表团人数直观体现出美国政府的高度重视，而谈判地点使美国占尽主场优势。33美国与 联合国海洋法公约 争端解决机制:建构制度性特权US Declassified Documents Online，“Swearing-in of T Vincent Learson as Ambassador-at-Large and as Specialepresentative for UN Law of the Sea Conference and Head of US Delegation Described，”White House，Decem-ber 15，1975，p3 关于美国以维护其国家利益为谈判立场，主导并引导会议发展方向的论述，还可参见罗国强:联合国海洋法公约 的立法特点及其对中国的影响，载云南社会科学，2014 年第 1 期，第125 页。US Declassified Documents Online，National Security Decision Memorandum 122:“US Oceans Policy，”July22，1971，National Security Council，p3US Declassified Documents Online，National Security Decision Memorandum 111:“Brazilian Territorial SeaClaims and elated Fisheries Problems，”National Security Council，May 29，1971福特政府和卡特政府时期，这一角色多由时任美国总统国家安全事务助理布伦特斯考克罗夫特(BrentScowcroft)及兹比格涅夫布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)承担。US Declassified Documents Online，National Security Decision Memorandum 1221:NSSM 125:“US Ocean