迈向新的社会契约：重塑未来教育何以成为全球共同议程_王清涛.pdf

迈向新的社会契约：重塑未来教育何以成为全球共同议程王清涛 彭正梅摘要 作为联合国专门负责教育事业的国际性机构，联合国教科文组织在全球教育治理中始终发挥着重要作用，并引领全球教育变革与发展动向。以多源流理论为分析框架，考察教科文组织最新颁发的全球性教育报告一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约，发现该世界性教育政策议程设置的动力来源于：因气候变化、数字技术、民主倒退以及不确定的就业市场等多重时代危机叠加，致使全球教育发展的现实状况与理想承诺间尚存在显著差距为问题源流；由未来教育国际委员会所构成的政策共同体，积极参与全球教育议题并建言献策为政策源流；以教科文组织成立 周年以来始终致力于全球教育治理的历史使命与根本宗旨为政治源流；最终，三大源流在“政策企业家”及相关政策“外溢效应”的助力下实现耦合，成功推开世界教育宣言的“政策之窗”，开启全球共同擘画未来教育的新议程。关键词 未来教育；教育社会契约；全球教育治理；议程设置；共同世界教育学作者简介 王清涛 华东师范大学国际与比较教育研究所博士研究生（上海）彭正梅 华东师范大学国际与比较教育研究所教授（上海）年 月 日，联合国教科文组织（，简称）发布了万众瞩目的全球性教育报告一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约（：，以下简称“重塑未来教育”）。报告从“我们要继续做什么？要抛弃什么？要创新什么？”三个基本问题出发，对迈向 年及以后的未来教育进行了整体性的构想与展望，并呼吁世界各地的政府、机构、组织和公民亟需缔结一份新的教育社会契约来修复过去的不公正现象，同时改变未来。重塑未来教育强调必须以人权为基础，坚持不歧视、社会正义、尊重生命、人的尊严和文化多样性等原则；必须包含关怀、互惠和团结的伦理；必须加强教育作为公共事业和共同利益的本质属性，为所有人塑造一个和平、公正和可持续的未来。认为，教育作为一项基本人权，是和平与可持续发展的本文系华东师范大学教育学部第八届科研基金项目“全球视野下重塑未来教育的决策议程研究”（项目编号：），以及 年度国家社会科学基金教育学重大项目“未来学校组织形态与制度重构的理论与实践研究”（项目编号：）的研究成果。基础，要想改变未来，就必须先改变教育本身。人类和地球的生存正处在危机之中，只有携手共同采取行动，重新构想教育的未来，才能共同应对全球性挑战。由此可见，重塑未来教育是一项前所未有且雄心勃勃的创新性议程，其宗旨在于促进人类和地球的繁荣发展与和谐共生。为此，本文拟以多源流理论为分析框架，考察这一世界性教育政策议程设置的动力来源，探寻其内在逻辑，希冀深入理解和把握全球教育变革的发展动因与未来走向，为新时代中国式教育现代化发展，提供决策与现实参考。一、分析框架：多源流理论及其透视政策议程设置的适用性（一）多源流理论分析框架在公共政策学中，作为政策制定过程的起始阶段，政策议程是指“有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视，并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程”，即由公共问题或社会问题转化为政策问题的过程。但是，并非所有的问题都需要由政府来解决，也不是所有的问题都能够被列入政府的议事日程。年，为揭开政策制定过程这一未知“黑箱”，美国政策科学家约翰金登（）在借鉴有限理性和组织理论的基础上，对科恩 马奇 奥尔森（）的“垃圾桶模型”（）进行修正，提出了多源流理论（）。金登认为，一个公共问题能否进入决策者的视野并被提上政策议程，是由三条独立流淌的“溪流”所决定的：一是被政策制定者界定为“迫切需要系统加以解决的问题”所形成的问题源流（）；二是那些漂浮在“政策原汤”（）中的各种思想、备选方案和政策建议所组成的政策源流（）；三是因政治事件的变化所产生的政治源流（），包括“国民情绪、公共舆论、选举的结果、政府的变更以及国会人员的调整”等因素。多源流理论最大的特点在于“结合”（），“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”。金登指出，如果三条“溪流”交汇在一起的话，那么问题被提上议事日程或政策变迁的机会就会降临 “政策之窗”（）开启。当然，“那些愿意投入时间、精力、信誉、金钱以在可以预见的未来获得物质的、有意追寻的、重大回报的人”，即“政策企业家”（）必须迅速抓住时机、付诸行动，将三大源流汇合起来，顺势助推，才能最终使政策问题进入政策议程。（二）多源流理论的适用性“一个概念框架的有效性或是否强有力关键取决于该概念框架能否成功地识别政策问题的复杂性、关联性、层次性和变迁性的特征，以及能否将政策 问题的上述复杂特征之间的内在关系体现或表达出来。”金登的多源流理论以其鲜明的理论创新和独特的理论解释力在学术界产生了广泛影响，被誉为“公共政策研究的不朽之作”。据统计，它在国际政策舞台上被普遍使用，每年在社会科学引用目录（，简称）中被索引约 次。可以说，多源流理论业已成为解释西方公共政策议程设置与政策变迁的重要理论工具。此外，近年来我国学者将其大量应用于住房、医疗、养老以及教育等政策议题，可进一步印证该理论对于中国公共政策研究也具有较强的理论解释力与适切性。当然，就本研究而言，运用多源流理论透视重塑未来教育决策议程，其理论适用性就在于：以独特的理论视角洞察 始终致力于将全球教育议题作为最高优先考虑事项的逻辑动因与内在机理，不仅有助于阐明 参与全球教育治理的角色与其全球教育议程设置之间的辩证关系，为在当代相互联系的世界中洞悉全球教育治理的方式提供了新思路，也为研究国际组织在全球教育政策中的作用创造了新视角。二、问题源流：多重时代危机叠加，致使全球教育发展的现实状况与理想承诺间尚存在显著差距 问题源流旨在考察决策者是如何将其注意力固定在某一问题而非其他问题上。金登指出，一个紧迫问题的识别就足以使某一主题在政策议程上获得重视，通常问题的锁定与对比有关。就重塑未来教育而言，这主要表现为，大变革时代，多重危机叠加致使全球教育发展的现实状况与历史承诺之间尚存在明显差距，特别是因气候变化、数字技术的兴起、民主治理的衰落以及不确定的就业前景等全球性问题，给现行教育系统带来巨大冲击。（一）生态危机：气候变化与环境破坏 年巴黎气候协定的签署，标志着一个历史性的承诺，各缔约国和地区确立了提高适应能力、增强复原力和降低脆弱性的全球气候适应目标，承诺要适时采取行动，以减少化石燃料的燃烧规模，促进可持续发展。但 年政府间气候变化专门委员会的评估报告表明，即使在最乐观的情景下，到 年左右实现净零排放，与工业化前的水平相比，全球变暖也将在中短期内持续并达到 以上的峰值。从全球层面来看，人为的气候变化已经影响到世界各地的天气和极端气候，并导致局部或全球性的生态环境问题，这些生态危机无处不在，其中大部分是毁灭性的，也是不可逆转的。同时，由于贪婪的物质需求与狂热的消费欲望，人类在物质生产、消耗和浪费方面已经远远超出了地球的极限。年至 年间，世界人口增长了 倍，而 年人类的平均寿命是 年的 倍。可预见的是，与人口爆炸相匹配的是对资源需求的同步增长。世纪以来，尽管人口持续增长的速度 渐缓，但预测数据显示，到 年人口增长将达到 亿，随之而来人类对食物的需求将再增长，水需求增长，能源需求量增长。这种增长无疑对自然资源提出了巨大的要求，并往往造成严重的环境破坏，带来严峻的生态后果。大量的研究报告和新闻事件都在告诫世人，地球的生态系统正处于危险之中，我们的教育亟须做出反应，以应对当前岌岌可危的生态环境现状。年 月，在世界可持续发展教育大会召开前发布了一份研究报告为我们的星球而学习（），分析了近 个国家的教育规划与课程框 架，发 现 其 中 超 过 半 数 没 有 涉 及 气 候 变 化 教 育（），且只有谈及生物多样性。报告还指出，对于环境与气候行动至关重要的社会情感技能和以行动为导向的能力没有得到应有的重视；对 名教师和教育机构负责人的在线调查显示，三分之一受访者表示环境相关问题未被纳入教师培训。同年 月，联合国气候变化框架公约缔约方大会第二十六次会议（）召开，在首届环境与教育部长联席会议中再次发出警示，全球教育系统未能对气候危机的严重性给予足够重视并作出回应。来自 个国家的最新数据显示，世界上只有 的国家课程提到气候变化；在受访的教师中，认为自己能够胜任教授气候变化教育的不足，只有约三分之一的教师能够解释气候变化对本地区的影响。据此，决定设立一个新目标：在 年前，敦促世界各国将环境和可持续发展教育纳入学校核心课程，确保人人从小就能获得相关知识、技能和价值观，为保护地球做出积极改变。（二）技术危机：数字鸿沟与数字素养当前，人类已步入数字化时代，现代信息技术的快速发展与创新应用进一步推动了教育数字化的转型升级，给教育教学活动创造了许多令人兴奋的机会与可能。但不可否认，多年以来，教育界一直被一系列与数字相关的、临时的和新兴的信息技术所困扰。以新型冠状病毒（）全球大流行为例，在疫情高峰期，有超过 亿学生和 万中小学教师被迫中断正常的教育教学活动，个国家的学校停课，大多数国家选择在线远程教育来代替面对面的教育活动。一方面，以数字技术为基础的线上教学有效遏制了病毒传播，同时助力许多国家开始实施教育数字化转型战略，以此来确保教育的连续性。另一方面，急于将数字技术应用于教育领域，盲目采用新技术作为危机时刻的“解围之神”，反而增加了令人担忧的不平等和排斥现象，引发了诸多新的技术风险，包括信息泄露、隐私裸露、数据监视、技术垄断、网络欺凌、虚假信息和仇恨言论等。有研究指出，在教育中使用数字技术最常见的问题之一是基于技术可能性而不是教育需求进行选择，以商业模式推进新技术的教育效应，结果导致人类对技术不加批判地依赖，技术从人类所使用的工具摇身一变成为奴役人类的主人，进 而对维持教育作为一种公共利益带来严峻的挑战。据 报道，此次新型冠状病毒疫情暴露了教育差距，并加剧了先前存在的教育危机，远程教育中出现了惊人的“数字鸿沟”（）。那些拥有“数字素养”（）和网络访问的人能够在学校关闭的情况下继续远程学习（并实时受益于其他重要信息）；而那些没有网络和技能的人，则要错过学习机会和物理学习机构带来的其他好处。由于这种数字鸿沟，国家之间和国家内部在教育机会和结果方面的差距逐步扩大。全球监测数据显示，在因疫情而被排除在教室之外的学习者中，有一半（约 亿人）无法使用家用计算机，（约 亿人）家中没有互联网。此外，虽然移动技术可以让学习者获取信息、与教师保持联系，但约 万学习者生活在没有移动网络服务的地方，其中几乎一半在撒哈拉以南非洲地区，那里有 的学习者无法使用家用电脑，的学生无法上网。诚然，数字鸿沟的概念几乎从信息技术问世以来就一直存在。通常认为，这些因社会经济因素而导致的差异，既指发达国家与发展中国家在获取和使用信息技术方面的差距，也指同一国家内较富裕与较贫穷人口之间的差距，以及同一国家不同地区之间的差距。但是，这种基于对新技术获取或使用的二分法并不能完全概括出其真实的样貌，因为这些差距在妇女、老人以及其他处于不利地位或边缘化的群体中最为明显。是故，该“鸿沟”不仅是指技术接入方面的差异，更是正式接入互联网的人之间的不平等，即在教育系统中各主体数字素养与技能的差距。（三）民主危机：社会变革与政治冲突在全球化日益加速的时代，当今的人们生活在一个比以往任何时候都更加紧密联系且复杂开放的世界社会（）之中。诚然，教育作为一项基本人权，也是使得其他权利成为可能的一种保障。它不仅确定了应该在整个教育系统中教授的能力，还培养了现代公民积极参与多元民主社会所需的价值观、态度、技能和知识，以及批判性理解所必需的思维能力等。但是，近年来，武装冲突和战争分裂世界，社会两极分化日趋严重，民主治理重大倒退，民粹主义盛行以及暴力极端主义抬头等新型全球性民主危机不断增长，严重影响人类的和平共处。特别是，因新型冠状病毒大暴发，仇恨言论浪潮席卷全球。据报道，各种团体被错误地指控传播新型冠状病毒，阴谋论被用来谋取政治利益，加剧了仇外心理、种族歧视、不容忍等冲突形式的发生，增加了对“他者”（）的脆弱性