内地与香港经济合作关系的历...区域合作制度形态转变的视角_陈齐烽_.pdf

特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS100一、分析框架区域经济一体化研究始终是学界关注的热点之一。Tinbergen（1954）认为，区域经济一体化是指国家或区域之间相互协作，将阻碍经济活动因素加以弱化、消除，以创造最优国际经济结构1。区域经济一体化有两种模式：一是非制度化一体化，由某国(地区)提出贸易与投资自由安排，不要求各国有统一贸易与投资自由政策；二是制度化一体化，有组织机构与协议，成员之间达成贸易、投资和金融方面优惠2。在非制度化一体化下，通过市场机制实现生产要素区内自由流动，企业为实现利益最大化进行相互联合与兼并，形成区域经济一体化。在制度化一体化情况下，各成员国（地区）政府通过谈判，达成如自由贸易区、关税同盟、经济联盟等制度安排，建立制度化经济合作组织形式，其阶段越高，制度化程度越强。而当前区域经济一体化迅速发展有三条途径：一是不断升级现有形式，二是扩展现有集团成员，三是缔结新的区域贸易协议3。与国际区域一体化不同，内地与香港经济一内地与香港经济合作关系的历史演变与展望基于区域合作制度形态转变的视角陈齐烽 张 超摘 要：在经济一体化与制度趋同化理论框架下，对内地与香港关系的演变进行系统研究。改革开放初期，内地与香港合作关系是中国改革开放制度引致的市场合作关系；香港回归之后，内地与香港初步实现了不同制度衔接，其中“一国两制”是内地与香港各方面合作的根本制度安排，CEPA 是两地合作的统筹经贸安排，粤港合作制度是大湾区合作的融合制度安排，深港合作是城市合作的重要典范。进入新时代，中国面临构建高水平社会主义市场经济体制的重大任务。相较于传统偏重经贸领域的策略性制度安排，内地与香港未来合作应以推进深层经济社会制度衔接为核心，不断探索区域合作的制度创新边界，强化区域合作法律创新优先，明确制度衔接重点及优先事项，以自由贸易港、大湾区、先行区作为区域一体化梯次推进合作实践与展开示范。关键词：区域经济一体化；制度合作；内地；香港中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1673-5706（2023）03-0100-08基金项目：国家社科基金重大项目“中国经济特区发展史（1978-2018）”（16ZDA003）。内地与香港经济合作关系的历史演变与展望DOI:10.19861/ki.tqsjyll.2023.03.013101特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS体化是国家内部不同关税区经济一体化。改革开放以来，内地与香港的区域经济一体化不断走向深入，经历市场主导一体化向制度化一体化转变，如表 1。改革开放初期，在实行改革开放条件下，由于内地特别是广东和香港存在显著要素价格差异，在市场逐利机制下，自然形成以香港为“前店”、内地为“后厂”的一体化产业格局，对内地与香港资源进行功能性整合，即区域经济一体化理论所提到的消除各地区之间的差别待遇。香港回归后，两地经济合作关系由原来“国际性”转化为“区域性”，由于中央政府顶层设计、地方政府协调推进，区域一体化不断深入，进入制度化的新阶段4。中央政府制定实施一系列区域贸易投资协议强力推进各种要素的跨境流动，实现内地与香港贸易一体化；同时，广东省政府与香港特区政府之间加强了政策协调和市场规则对接，实现区域合作提高了资金、技术、信息和人才等发展要素的流通，在全国层面凸显更深入的粤港澳经济一体化。从区域经济一体化的一般视角，以内地与香港经济一体化为案例，探讨我国改革开放进程中区域一体化制度形态的演变，分析区域一体化演变的制度环境、制度需求、主体推动及制度创新，探讨内地与香港面临深度一体化的新处境、新需求及我国深化改革开放策略，推动中国经济融入经济全球化进程。二、回归之前内地与香港之间经济合作的市场制度范式我国改革开放以来，内地与香港经济关系进入一个迅速发展阶段。香港从内地经济的改革开放中获取巨大利益，既是内地对外贸易的重要通道，也是融通外资的重要场所，香港与内地的经济关系之加强有着巨大的互补性和互惠性，成为推动香港经济增长的最为重要力量。从 1978 年底开始，我国对外开放的重点是对经济管理体制推行渐进式改革。20 世纪 80 年代，成立对外经济贸易部，负责对外合作、投资和贸易管理；开放经济特区、沿海港口城市及沿海经济开放区，形成由点及面的沿海开放经济带；给予经济特区及沿海开放城市在财政、外汇使用、税收减免、贸易管理等方面优惠措施，吸引国际投资，促进对外贸易发展；通过中外合资经营企业法 外资企业法 中外合作经营企业法，初步构建以“外资三法”为基础的外商投资法律体系；对广东、福建实行特殊政策和灵活措施，以利用好这两个地区毗邻港澳台的独特区位优势。改革开放政策为香港参与内地的对外贸易打开大门。在投资方面，香港成为内地最大的境外投资者，1986-1991 年内地协议外来直接投资达361 亿美元，其中香港为 211 亿美元，占 59%；同期内地实际利用外资 186 亿美元，其中香港投表 1 内地与香港经济合作关系一览表 发展阶段合作制度市场主导区域一体化1978-1996 年制度化区域一体化 1997 年至今全面经贸合作 1997-2010 年 区域规范推进 2010-2018 年 高水平开放整合 2019 年后制度环境改革开放中国外交正常化香港回归、金融危机中国加入 WTO金融危机中美贸易战、国际秩序处于剧烈变革时期制度需求互惠互利的市场合作地区自由贸易秩序更加开放经济体系世界级城市群和新经济区域更高水平开放型经济新体制国际一流湾区主体推动香港自由市场需求内地市场经济改革中央政府顶层设计地方政府重点推进中央与地方共同规范地方政府推动实施中央政府顶层设计市场驱动、高水平开放制度创新构建“外资三法”体系多次市场准入开放香港基本法CEPA 及其补充协议深港“1+8”协议“1+6”协议珠江三角洲地区规划纲要粤港合作框架协议前海深港总体发展规划粤港澳大湾区发展规划纲要深圳先行示范区意见全面深化前海改革开放方案关键议题基础设施建设香港产业转移借助香港融资产品大规模出口，等政府协作机制货物贸易关税减让服务贸易自由化贸易投资便利化跨境基础设施网络深化粤港产业链条分工优化区域营商环境重点合作区发展，等市场高水平互联互通区域发展协调性显著增强多元文化进一步交流融合宜居宜业宜游的优质生活内地与香港经济合作关系的历史演变与展望特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS102资 111 亿美元，占 60%。香港对内地投资迅速增加，尤其是对广东的投资，且大部分投资集中在工业部门，有 17 万多家港商投资“三资”企业和“三来一补”企业。在贸易方面，两地互为对方的重要贸易伙伴，内地与香港之间贸易总额由 1978 年108.45 亿港元跃增至 1992 年 6284.12 亿港元，同期转口贸易由 38.73 亿港元增至 6158.87 亿港元。内地与香港的转口贸易一个重要特征是“对外加工”，1992 年，香港向内地出口的 74%和从内地进口的 72%，都是为对外加工服务的。这一时期，香港委托对外加工业务基本上集中在广东省(约95%)，其中主要给予深圳和东莞。香港还成为内地最主要的外汇来源地，内地的外汇收入三分之一以上来源于香港。总之，香港成为改革开放初期我国对外开放最重要的门户。20 世纪 90 年代的进一步对外开放政策，促使港资投入有较大增长。这一时期继续推进地域扩大方面的对外开放，先后对外开放长江沿岸城市、边境和沿海省会城市、内陆省会城市以及内陆边境城市，基本形成全方位区域开放格局；进行多次市场准入和其他方面的开放，持续降低总体关税水平，对外开放水平加速提高。内地与香港金融合作上，1993 年签署监管合作谅解备忘录，加强内地和香港证券监管机构之间的合作，首批获准有 9 家内地企业陆续在香港上市；到1995 年底，有 34 家香港银行和非银行金融机构在内地开设分行和办事机构。随着一部分香港资本在内地投资产生丰厚回报的刺激，到内地的投资额不断增大。香港已成为内地融通国外资金的主要渠道，1995 年内地实际利用港资达 1758.39 亿元，占当年内地实际利用外资总额比重的 42.4%；内地股票在香港上市，1993 年内地企业在香港开始发行 H 股，香港回归之前内地企业共筹资金 223.06 亿元。香港企业在内地投资由东南沿海特别是北方纵深发展；香港公司逐步将其投资范围扩大到非制造业部门，由以往集中劳动密集型工业生产项目逐步转向资本密集大项目，包括基础设施开发、零售业、餐饮业及其他服务性行业，并呈现多元化的趋势。在贸易方面，1996 年内地货值占香港转口总值 35%，内地继续为香港转口贸易最大市场；向内地出口总值占香港产品出口总值比重为 29%，进口内地货物总值占香港进口总值比重达 37%，内地是香港出口产品的最大市场及进口产品的首要来源地。内地与香港在交通运输方面联系日益增强，1995 年香港空运客运量，以内地为最终目的地约占 30%。总之，改革开放初期，内地和香港之间存在要素成本的极大差异，香港企业主要进入东南沿海投资办厂，以垂直分工为主要特征的产业合作关系由此拉开两地合作的序幕。随着内地逐步深化改革，香港企业逐渐向内地扩大直接投资，投资项目呈现多元化，促进内地经济的持续发展和对外开放进程。可以说，内地初期改革开放过程中“香港因素”发挥着举足轻重的作用。这些作用只能在改革开放所创造的良好环境下得以实现，并且加快中国对外开放进程，加速中国经济与世界经济的融合。三、回归之后内地与香港之间合作的制度范式（一）“一国两制”是内地与香港合作的根本制度安排5邓小平指出，“一国两制”能不能真正成功，要体现在香港特别行政区基本法里面。中华人民共和国香港特别行政区基本法规定中央和香港关系、香港政治体制、经济、对外事务等，为两地关系提供法治保障。第一，在政治上坚持“一国两制”原则。中华人民共和国香港特别行政区基本法规定，香港实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，保持原有的资本主义制度和生活方式。贯彻“一国两制”原则，内地坚持社会主义制度，香港实行资本主义制度，不能把一方社会制度强加于另一方，两种制度就必须长期共存、共同发展，是处理内地与香港关系的根本前提。无论是中央部委与香港签署经贸协定，或中央政府颁布区域发展规划文件，或地方政府与香港特区政府签署合作协议等，均提出遵循“一国两制”方针，以实现深化内地与香港、广东与香港之间紧密合作。第二，在经济合作上坚持依法治理原则。香港经济是成熟的市场经济，其经济管理模式和运内地与香港经济合作关系的历史演变与展望103特区实践与理论 二二三年 第三期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS行机制，基本上代表国际惯例。中华人民共和国香港特别行政区基本法规定，保证香港继续实行原有的经贸制度和行使经贸事务的自主权。香港回归后，我国内地与香港经贸关系的性质成为中国主体同单独关税地区的经贸关系，需按照国际贸易规则和惯例进行管理和运作。其中，内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排提出“在遵循“一国两制”的方针下，符合世界贸易组织的规则”；粤港澳大湾区发展规划纲要提出“尊崇法治，严格依照宪法和基本法办事”。这样有利于保持香港独特的国际经贸地位，亦有利于内地社会主义市场经济的建立和完善，加速内地经济与国际经济接轨。总之，“一国两制”是内地与香港合作必需遵循的基本原则和重要前提，确立两地合作仍按照国际经贸规则特别法治规范来处理。随着中华人民共和国香港特别行政区基本法的实施及内地与香港合作的深入，“一国两制”制度体系不断完善和发展。这些制度安排为促进内地开放、转型升级以及保持香港繁荣稳定、推动区域一体化发挥重要作用。（二）内地与香港合作的三个层面制度形态1.CEPA 是内地与香港合作的国家统筹性制度安排香港回归前，内地与香港经济合作处于市场自发阶段。香港回归后，两地开始签署一系列政策协议，两地经济合作由自发合作方式拓展到制度性合作方式，经