美国“印太经济框架”的本质、影响及中国的应对策略_欧定余.pdf

NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 2 期美国“印太经济框架”的本质、影响及中国的应对策略2023年第2期总 第 166 期No.2，2023Total No.166美国“印太经济框架”的本质、影响及中国的应对策略欧定余侯思瑶摘要2022 年 5 月，美国总统拜登在日本东京宣布与印太地区的 13 个国家启动“印太经济框架”的谈判进程。“印太经济框架”作为美国开展印太区域经济合作新的制度体系，从本质上讲，是一份以美国利益优先的印太区域制度整合方案，是美国在印太地区开展对华竞争的行动纲领，其未来必将会对我国的海外市场、供应链稳定、区域数字经贸规则制定话语权以及区域各国制度整合等方面带来不确定性的影响。为应对“印太经济框架”的可能影响和挑战，我国应加快构建新发展格局，整合“一带一路”倡议和 RCEP，推出区域数字规则的“中国方案”，构建我国跨国企业主导的区域供应链，以 RCEP 为抓手，推动区域制度整合。关键词“印太经济框架”；数字经济；供应链；新发展格局；RCEP中图分类号 D815文献标识码ADOI：10.13654/ki.naf.2023.02.003文章编号1003-7411（2023）02-0036-（13）收稿日期2022-09-22基金项目湖南省教育厅重点项目（21A0098）作者简介欧定余，湘潭大学商学院教授；侯思瑶，湘潭大学商学院博士研究生。（湘潭411100）2022 年 5 月 23 日，美国总统拜登在日本东京正式宣布与印太地区国家启动“印太经济框架”（IPEF）的谈判进程。“印太经济框架”包括 13 个首批创始成员国，分别是美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱，除美国和印度外，其他国家也同时为区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）成员国。5 月 26 日，南太平洋岛国斐济加入 IPEF，成为 IPEF 第 14 个成员国。目前的“印太经济框架”仍然处于提出概念和框架设计的早期阶段，从美国白宫发言人 5 月 23 日的发言简报可以看出，“印太经济框架”主要包括四大基础性模块：贸易（互联经济），供应链（弹性经济），清洁能源、脱碳与基础设施（清洁经济），税收与反腐败（公平经济）。1东北亚政治与外交NORTHEAST ASIA FORUM美国“印太经济框架”的本质、影响及中国的应对策略2023年第2期总 第 166 期No.2，2023Total No.166一、“印太经济框架”的背景“印太经济框架”是美国拜登政府“印太战略”的重要组成部分，服务于美国在印太地区开展合作与竞争的大框架。“框架”中虽然包含美国政府提出的新的理念和规则，但是也保持了美国印太经济战略布局的传统惯性。当前，“印太经济框架”的出台还有着鲜明的时代特点，一方面是美国后疫情时代面临的经济衰退和通货膨胀问题，另一方面是中国在印太地区的影响力日益增强，已经影响到美国在印太地区的领导力和主导权。（一）美国“印太战略”布局的传统惯性“印太经济框架”的出台是对美国前两届政府印太经济战略的继承和拓展，展现出了美国政府在处理印太地区经济事务中的传统战略惯性。2010 年美国奥巴马政府首次提出回归亚太战略，这是冷战后美国最重要的全球战略调整，也是美国首次将国际竞争的重点聚焦到亚太地区。2011 年 11 月，美国时任国务卿希拉里克林顿在 外交政策 上发表 美国的太平洋世纪，正式宣布美国重返亚太，美国的“重返亚太战略”包括政治、军事、经济三个方面，在经济方面即是提出主导建设 跨太平洋伙伴关系协议（TPP），通过达成包括所有商品和服务在内的综合性自由贸易协定，将其打造成以美国为核心的亚太经济合作新机制。2TPP 代表了美国想要整合亚太地区经济资源的雄心，希望通过高水平的贸易协定规则重构美国在亚太地区的领导力和影响力。但是作为美国奥巴马时期亚太战略的一部分，经济层面的 TPP 受到美国重返亚太政策中军事战略的掣肘，美国在亚太地区频繁挑起军事冲突一定程度上损害了其分享亚太地区经济红利的机会，同时美国国内经济衰落，国内保守力量的兴起也对高水平的贸易开放持反对意见，最终在奥巴马时期，美国并未完成 TPP 的谈判，美国亚太战略中经济层面的战略安排并未实现预期成果。在特朗普政府时期，美国退出了 TPP 的谈判，转而希望通过与贸易伙伴的双边谈判构建更加符合其利益的“高水平贸易规则”，3同时为了区别于奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，特朗普政府不再使用传统的“亚太”地缘概念，而改用“印太”来界定美国亚洲战略框架中从西太平洋到印度洋的地缘政治区域。在这一时期，美国利用“离岸平衡”策略，通过加强与日本、澳大利亚和印度的四边合作来推进其“印太战略”的落地，4打造了以日本为东部支点，以印度为西部支点，以澳大利亚为南部支点，以美国为主导的菱形区域安全架构，5并使“美日澳印四边形安全合作机制”成为特朗普政府“印太战略构想”的重要支柱。但是，需要指出的是此时的“印太战略”构想仍未完全成型，它更多地反映了美国在印太地区的各种诉求，代表着一种趋势和方向。6在美国最理想的战略布局中，东南亚地区和东盟国家具有更重要的战略支点地位。正如美国时任国务卿彭佩奥 2018 年 7 月在美国商会印度洋太平洋商务论坛上所言：“东盟实际上是印太的中心，在美国的印太愿景中发挥着核心作用”。7但是，东盟出于自身定位和战略的考虑，不愿意轻易卷入大国博弈当中，在与美方的互动中对印太战略始终保持观望的态度，这导致美国的“印太战略”始终面临合法性的问题。自美国新一任政府上台以来，拜登总统重新认识到了与印太地区开展经济合作的重要性，酝酿提出新的经济合作框架。早在 2021 年 10 月拜登出席第 16 届东盟峰会时，就开始为37NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 2 期“印太经济框架”的出台预热，在 2022 年 2 月份美国白宫发布的新版 印太战略报告 中，不仅对即将发布的“印太经济框架”内容、愿景做了简要阐述，而且计划在未来 1224 个月内构建“印太经济框架”来统筹印太地区经济层面的战略安排。在 2022 年美国华盛顿举行的美国东盟特别峰会上，拜登继续重申将会在今年晚些时候出台“印太经济框架”。最终在 2022 年 5 月23 日的日本东京，拜登正式宣布启动“印太经济框架”的谈判。“印太经济框架”继承了奥巴马政府在贸易领域的相关议题，但是更加注重规则的制定，尤其是面向数字经济时代的经贸规则，同时“印太经济框架”实现了特朗普政府时期对美国“印太战略”的设想，获得了部分东盟成员国的认同，使得其在谈判时可以在美日印澳四国的基础上纳入了部分东盟成员国，大大提升了美国印太地区经济战略的合法性。（二）美国国内面临后疫情时代的经济衰退和通货膨胀美国出台“印太经济框架”同样也寄希望于通过加强与印太地区国家的经济合作，利用重新嵌入印太地区生产网络的机会来解决美国当下面临的经济困境。后疫情时代的通货膨胀和经济衰退是美国政府现在面临的两大经济难题。2020 年新冠肺炎疫情暴发以来，美国政府为了应对疫情冲击、对冲经济风险，两届政府在短短的两年内相继出台了 4 份大规模的支出法案，总规模高达 6 万亿美元。巨额的经济援助计划虽然帮助美国实现了经济复苏和国内稳定，但同时也将美国的通货膨胀推高到 40 年来的最高水平，2022 年 3 月份美国的 CPI 同比增长8.5%，超过 2 月份的 7.9%，达到 1981 年 12 月以来的最高值，5 月份美国 CPI 继续攀升到创纪录的 8.6%。据美国劳工部的数据显示，没有任何证据显示美国的通货膨胀将会降温。治理通货膨胀已经成为拜登政府的首要经济任务。2022 年 3 月，美联储已经启动加息进程，但通货膨胀不仅未被遏制，美国政府还需面临加息进程带来的流动性紧缩和经济衰退。据美联储当地时间 6 月 15 日发布的经济前景预期，2022 年美国经济预计将增长 1.7%，较 3 月份的预测下调了1.1 个百分点。面对可能的经济危机和严重的通货膨胀，美国将希望放在了印太地区。印太地区已经成为全球经济的主要引擎，拥有世界五分之三的人口，占据全球生产总值的五分之三，并且贡献全球经济增长的三分之二。亚洲还是全球消费品的主要产地和新思想、新技术、新经济模式的汇聚地。8拜登政府在多个场合都表示印太地区将是未来 21 世纪世界经济增长最快的地区，对印太地区的掌控将决定美国在全球的影响力，也决定了美国的未来。通过在“印太经济框架”中贸易、供应链等的安排，美国希望实现与印太地区更密切、更深入的融合，充分挖掘印太地区的经济潜力和比较优势，降低美国制造业的成本，同时提振经济，实现经济增长和通货膨胀的降低。（三）中国在印太地区经济影响力日益增强近年来，得益于中国的产业链优势和庞大的消费市场对印太地区国家的吸引，中国在印太地区的经济影响力逐渐增强。中国是澳大利亚、新西兰农产品和矿产品的主要消费国，是东盟农产品和初级工业品出口的主要目的地，也是日韩等国电子芯片、汽车制造等高端产品重要的海外市场。此外，中国在印太地区的生产网络和区域分工中也占据着核心地位。2020年，中国与日、韩、新、澳、东盟签署了 RCEP，未来，各国关税削减和贸易便利化水平的提升将会持续推动区域经济的协同发展，加深各国的经贸联系。中国作为 RCEP 区域内重要的消费38NORTHEAST ASIA FORUM美国“印太经济框架”的本质、影响及中国的应对策略市场和产能贡献者，在区域经济合作中的地位有望进一步提升，在区域经济治理和经济事务中的话语权也会增强。对于印度来说，近年来中印两国双边经贸发展不断取得新的突破，双边贸易额屡创新高，中国已经成为了印度重要的经贸合作伙伴，印度一方面希望分享中国巨大消费市场带来的红利，另一方面也希望利用中国的供应链、产业链和直接投资推动印度完成工业化建设。虽然印度出于自身原因退出了 RCEP 的谈判，但是两国的经贸联系在可预见的未来仍将继续加深。而中国在印太地区的崛起客观上对美国在印太地区的经济活动造成了战略挤压，印太地区国家与美国的经济联系正在减弱，对中国的依赖反而逐渐增强，这是美国不愿意看到的。美国迫切需要采取措施改变现状，重拾其在印太地区的经济领导力，以便可以继续利用在印太地区经济活动中的主导地位攫取特殊经济利益，同时利用深度参与印太地区经济活动的机会，分享印太地区良好经济前景带来的发展红利。二、“印太经济框架”的本质虽然“印太经济框架”是美国与印太地区国家开展经济合作的新的制度平台，但“印太经济框架”本身并不是一个平等互惠、友好协商的制度安排，而更有可能是美国单方面提出标准、印太地区国家适应标准、以美国利益优先的印太地区区域制度整合方案。另外，美国将中国这个印太地区最大的国家排除在谈判之外，也意味着这将是一份具有鲜明反华倾向的行动纲领，它的出台将会在各方面对中国与印太地区的经济合作造成阻碍。（一）“印太经济框架”是美国利益优先的印太地区区域制度整合方案“印太经济框架”本质上并不是一个传统的自由贸易协定，美国商务部部长雷蒙多将其描述为“一个面向 21 世纪的经济安排，设计用来解决 21 世纪的经济挑战”。根据美国政府目前公布的文件，“印太经济框架”的谈判不会涉及到关税削减等市场准入方面的内容，更有可能是通过设计贸易、供应链、基础设施建设等方面的制度规则，形成一套以美国利益优先的印太地区区域制度整合方案。从美国白宫发布的简报的相关表述来看，贸易与互联经济主要包括构建面向未来的数字经济时代的高标准规则，包括跨境数据流与数字本地化标准、电子商务与中小企业、在线隐私和人工智能的应用等，同时就劳动与企业环境标准、企业责任条款与印太地区国家进行磋商。供应链与弹性经济主要包括寻求建立一个能够防止和预测供应链中断的供应链管理系统，建立供应链危机预警系统、绘制关键矿产供应链图、改善关键部门的可追溯性，构建多元化供应链。清洁能源、脱碳与基础设施模块包括在印太地区开发和部署清洁能源技术、深度开展技术合作，应对气候变化，调动相应