平台经济治理中的行政约谈：实践源流与优化向度_刘乃梁.pdf

110电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期（总第247期）学术篇平台经济治理中的行政约谈：实践源流与优化向度*摘要：兼具商谈性与非强制性的行政约谈在秉承包容审慎原则的平台经济治理中广受青睐。在灵活应对不确定性、消解公私对峙压力、缓和执法资源不足等功能性标签下，平台经济领域行政约谈也面临着以谈代罚、形谈实罚、屡谈屡犯等现实困境。传统治理领域行政约谈的体系性与标准性的缺失、实效性与互动性的式微等普遍性问题仍然掣肘新经济领域的规制效率。立足平台经济的“破坏式创新”，行政约谈应在合作治理、包容审慎视阈下强化约谈治理过程的开放性、参与性，借助全阶段的信息披露，促使约谈流程由“闭目塞听”转向“多元透明”。因应“刚柔并济”的制度禀赋建构，治理机构仍应科学统筹治理资源，引入信用工具平衡约谈协商性与实效性之间的张力，进而确保治理平台经济的规范性与有效性。关键词：平台经济；行政约谈；包容审慎；合作治理；平台治理DOI：10.16582/ki.dzzw.2023.07.009 刘乃梁*潘盛龙重庆大学法学院*基金项目：国家社会科学基金青年项目“系统性风险防范下金融科技反垄断规制研究”（项目编号：21CFX082）。*通讯作者收稿日期：2022-12-20修回日期：2023-02-14在“推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制”的实践探索中，行政约谈成为监管机构精准施策、落实包容审慎原则的常态化工具：竞争执法机构通过个别约谈、行政约谈会等形式，督促平台企业合规经营，推动反垄断调查有序开展；金融监管机构亦通过约谈向平台金融经营者释放“防止资本无序扩张”的强监管信号，督促平台企业持牌、合规、审慎经营；而在平台网络信息治理中，近五年全国网信系统约谈平台从2018年的1497家上涨到2022年8608家（参见图1）。遍及多领域、多部门、多层级的高频次行政约谈彰显出监管机构在应对新经济挑战中热衷于追求“刚柔并济”“协商共治”之效1，而行政约谈的程序简易与形式普适也使其成为回应社会舆情的应急之举。诚然，约谈信息披露不足、体系性与标准性欠缺、实际规制效果存疑等普遍性困境仍是掣肘行政约谈效能提升的关键环节，如何走出“屡犯屡约、屡约屡犯的怪圈”、直面社会舆论“权宜之计、避责手段”2的实效性质疑，亦是未来我国行政约谈法治化提升的问题向度。“十四五”市场监管现代化规划将“约谈”列图1网信领域五年来约谈与警告适用次数约谈警告10000900080007000600050004000300020001000020181497738201927672174202042824551202156544445202286086767约谈警告年份111电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期（总第247期）刘乃梁潘盛龙平台经济治理中的行政约谈：实践源流与优化向度为“完善阶梯式监管工具”项下的创新监管手段，食品安全、环境保护与价格稳定等多领域的工具适用为行政约谈的领域化、特色化发展提供经验借鉴。着眼我国平台经济规范健康持续发展的向好前景，提炼新经济领域行政约谈的制度经验、系统厘定新经济风险防范中行政约谈的体系功能是提升平台经济监管效能的题中之义。一、平台经济治理中行政约谈的实践镜像大型科技平台企业因其垄断优势地位而在商业版图扩张中屡屡成为行政约谈的对象。金融科技巨头蚂蚁集团在半年内因不正当竞争、个人数据信息保护、金融合规、市场垄断等问题被相关部门约谈三次，阿里巴巴、腾讯、字节跳动等行业“独角兽”也面临着央地两级监管机构的高频约谈（参见表1）。反观发起端，差异化表1平台经济主要领域行政约谈实证案例一览涉及领域时间约谈主体约谈对象反垄断2019年11月5日国家市场监管总局京东、快手、美团、拼多多、苏宁、阿里巴巴、云集、唯品会、1药网等20多家平台2021年4月12日人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门蚂蚁集团2022年7月21日浙江省杭州市市场监管局美团、饿了么金融监管2020年12月26日人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门蚂蚁集团2021年4月29日人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门腾讯、度小满金融、京东金融、字节跳动、美团金融、滴滴金融、陆金所、天星数科、360数科、新浪金融、苏宁金融、国美金融、携程金融等13家网络平台企业网络信息监管2021年10月15日北京市互联网信息办公室金山毒霸2021年12月1日国家互联网信息办公室豆瓣2021年12月14日国家互联网信息办公室新浪微博交通共享2021年5月14日交通运输新业态协同监管部际联席会议滴滴出行、首汽约车、曹操出行、美团出行、T3出行、高德、嘀嗒出行、满帮、货拉拉、快狗打车等10家交通运输新业态平台2022年9月30日交通运输新业态协同监管部际联席会议办公室满帮集团、货拉拉、滴滴货运、快狗打车2022年8月22日交通运输新业态协同监管部际联席会议办公室滴滴出行、T3出行、高德、曹操出行、首汽约车、美团打车、万顺叫车、享道出行、如祺出行、阳光出行、嘀嗒出行等11家平台公司合规经营2020年6月23日国家网信办会同相关部门虎牙直播、斗鱼直播、哔哩哔哩、映客直播、CC直播、疯播直播、欢乐直播、花椒直播、西瓜视频、全民小视频等10家网络直播平台2021年9月8日中央宣传部、国家新闻出版署、中央网信办、文化和旅游部腾讯、网易等重点网络游戏企业和游戏账号租售平台、游戏直播平台2022年7月8日交通运输新业态协同监管部际联席会议货拉拉、满帮、快狗打车、滴滴货运消费者权益保护2022年1月2日浙江消保委淘宝、拼多多、京东、快手、抖音等多个电商平台2021年11月9日广东消保委淘宝、快手、拼多多、抖音、京东、天猫、唯品会七家大型电商平台2022年4月8日福建消保委苏宁易购、淘特、美团优选、诺言、得物、东莞象贝、拼多多等112电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期（总第247期）的市场乱象虽然对约谈产生相近的功能需求，但监管机构对创新风险包容审慎标准的灵活裁量也孵化出不同类型的行政约谈模式。当新经济“独角兽”的资本扩张遭遇市场“守夜人”的秩序拷问，权力介入的合理性、适宜性与实效性成为不可回避的命题。（一）平台经济治理中行政约谈的模式归纳根据约谈的功能差异和发挥效用不同，有学者提出将行政约谈划分为调查型约谈与指导型约谈3，另有观点指出行政约谈可细化为决策参谋、纠纷协调、违法预警、执法和解、督办处罚等五种类型4。循此理路，平台经济领域的行政约谈大致表现出以下几种实践模式（参见表2）：第一，立场申明型约谈。指行政机关在平台企业未出现不合规或出现轻微不合规的情形下，通过约谈活动表明政府在特定问题上的立场，以此达到事前预防和信息交互之功效。从平台经济治理实践来看，行政约谈申明之“立场”主要表现为“风险预防”与“监管底线”：基于前者，当企业安全风险临近一定阈值，行政部门会通过约谈要求企业消除隐患，例如我国个人信息保护法数据安全法与网络安全法均设有“在有关部门发现存在较大安全风险时可以采取约谈”的预防式规定；基于后者，行政约谈并不必然对相关平台主体设定义务，但监管机构以劝服与协商的口吻对相关监管原则与政策进行释明，例如2022年8月交通运输刘乃梁潘盛龙平台经济治理中的行政约谈：实践源流与优化向度表2平台经济行政约谈案例的模式化解析模式类型平台种类时间约谈主体约谈对象约谈内容立场申明型电子商务平台2021年5月10日上海市消保委拼多多与美团指出了拼多多和美团在消费者权益保护方面存在的突出问题，要求二者在平台经营过程中要摒弃唯流量思维，要从保护消费者合法权益的角度，真正落实平台主体责任内容平台2021年11月25日 上海市消保委巴乐兔企业宣传、权益保障和商业模式对租金影响存在需要完善之处2022年1月6日国家版权局主要唱片公司、词曲版权公司和数字音乐平台表达了政府在数字音乐方面的立场，即平台在运营过程中应采取符合音乐传播规律、公平合理原则和国际惯例规则的授权模式，同时应通过保底金加实际使用量分成模式结算，除特殊情况外不得签署独家版权协议警示告诫型互联网金融平台2021年4月29日人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门部分从事金融业务的网络平台：腾讯、度小满金融、京东金融等13家平台对从事金融业务中普遍存在的突出问题提出了整改要求：一是坚金融业务必须持牌经营；二是支付回归本源；三是打破信息垄断等等交通共享平台2022年7月8日交通运输新业态协同监管部际联席会议货拉拉、满帮、快狗打车、滴滴货运通报了平台企业存在互联网货运平台公司压价竞争、多重收费、违规运营等损害货车司机合法权益的问题，要求积极整改警示处罚型外卖服务平台2018年4月11日无锡市工商局美团、滴滴、饿了么责令三家外卖平台立即停止涉嫌不正当竞争和垄断的违法行为，主动协助配合执法部门开展相关执法调查内容平台2020年4月7日国家互联网信息办公室、北京市互联网信息办公室百度要求立即停止违规行为，并暂停更新百度App推荐频道、图片频道、视频频道、财经频道、科技频道，清理违规内容2021年10月15日北京互联网信息办公室金山毒霸责令立即停止违法行为，暂停弹窗信息推送功能30日，进行全面深入整改113电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期（总第247期）新业态协同监管部际联席会议办公室就曾因合规经营、网约车聚合平台责任而对滴滴出行、高德、曹操出行等11家平台公司进行了提醒式约谈。立场申明型约谈还蕴含着行政开放的价值底色，政府通过约谈的形式将意见反馈给平台企业，同时适当听取平台企业的相关意见，为日后治理决策的制定提供参考。当处于政府体系之外的其他主体的权利得到更多的保障、利益得到更多的尊重，那么问题的解决效能无疑会进一步加强5。第二，警示告诫型约谈。指行政机关在平台企业已经出现违法违规的情况下，在裁量权范围内通过约谈活动对企业提出整改要求，督促平台企业回归守法合规的轨道。国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见指出：“对情节轻微、负面影响较小的苗头性问题，在坚持依法行政的同时，主要采取约谈、警告、责令改正等措施，及时予以纠正。”我国个人信息保护法数据安全法与网络安全法亦规定：“发生安全事件的，可以对相关负责人进行约谈。”其中，个人信息保护法和网络安全法特别强调，约谈后相对人应当按照要求采取措施整改，及时消除隐患。可见，警示告诫型约谈强制性色彩较立场申明型更为浓厚。与立场申明型约谈追求的“风险预防”不同，警示告诫型约谈多秉持“治病救人，惩前毖后”的基本理念，遵循“罚过相当”的比例原则。这不仅可以督促平台企业整改，还可避免因传统治理过度追求威慑效果而产生寒蝉效应。需要指出的是，两者之间并不是处于泾渭分明的状态，一次约谈可以兼具两种模式的特征。例如，2021年蚂蚁集团被中国人民银行、银保监会等金融管理部门联合约谈时，不仅有“严禁不正当竞争、严格整改违规金融活动”的警示告诫，同样有“依法持牌、合法合规经营”的立场申明，这表明行政约谈在新经济领域治理中具有较强的灵活性。第三，警示处罚型约谈。指行政机关在平台企业出现较为严重违法或被多次提醒整改仍怠于自查自纠的情况下，行政机关为了纠正相对人的违法行为，通过约谈并附随其他系列措施来要求平台企业应为或不为特定行为，围绕相对人权利义务产生进行直接处分。在网络信息内容生态治理规定中即规定：“对于网络信息服务平台约谈后拒不改正的，责令暂停信息更新，按照有关法律、行政法规的规定予以处理。”与前两种模式相比，警示处罚型约谈是将约谈形式与惩罚措施相结合，“以约谈之名，行处罚之实”，进而推动平台企业完成特定的义务，该模式并不能代表行政约谈的真正面貌，其实质是行政管理杂糅的产物。警示处罚型约谈的实践一般以“责令改正、责令停止”为基本措辞，同时附随经济罚款、程序下架、更新暂停、网站关闭、处理责任人等相关措施。2021年12月国家网信办依法约谈处罚新浪微博，不仅有“责令其立即整改、严肃处理相关责任人”等权力性言辞，还附有共计300万元罚款的行政处罚。从某种意义上说，警示处罚型约谈已经