片状地名规划与国土空间规划体系衔接的探索与实践_吕雪静.pdf

130 北京规划建设研究 RESEARCH 引言地名是人们赋予某一特定空间位置上自然或人文地理实体的专有名称，作为反映地域社会变迁的多功能载体，同时也是历史记忆和文化遗产保护研究不可多得的珍贵资料。地名在城乡规划建设中具有至关重要的作用。按照所指代的地理实体种类的不同，地名可以分为点状地名（包含轨道交通车站、桥梁等），线性地名（道路、轨道交通线路等）和片状地名（由区域围合而成）。不同类型的地名在城市发展过程中发挥着不同的职能和作用。其中，片状地名由于其涉及的空间范围相对较大、边界划定规则尚不明确等，给实际管理工作带来一定的困难和问题。片状地名作为地名规划体系的重要组成部分，一方面可以传承并发扬历史文脉，另一方面，适度超前且合理确定的片状地名可以成为一个地区的名片，为地区品牌形象的确立提供有力保障，间接带动地区的健康和可持续发展，赋能区域发展。因此，本文结合以往的国土空间规划及地名规划项目经验，以北京为例，探索与国土空间规划体系紧密衔接的片状地名规划方法论，旨在完善北京的地名规划体系，为北京片状地名规划和管理的系统化、规范化、标准化提供技术支撑。片状地名的由来和定义片状地名的由来已久，但由于地名研究界对该类地名的关注度尚且不足，并未形成明确的理论认识。本文梳理了若干对片状地名的定义和论述。片状地名最初被称为“区片名”或“区片地名”，对其概念常见的表述有如下三种。第一，“区片地名”是在实际生活中约定俗成的、没有明确边界的区域名称指代。区片地名在实际生活中尤其是口头交流中使用频繁，对于大城市中迅速缩小地址搜寻的范围十分有效。但是，区片地名因其没有明确边界，往往会在历史发展中发生变化，如因为功能变化渐渐沉寂为历史地名，或指称的区域范围发生变迁1。第二，所谓“区片名”，又称“习惯地名”，在城市中，是对具有特色或具有某些特征的比较突出的地域的指称。这个地域一般没有明确的四界，但往往有一个中心点，其周围形成了一个辐射或者向心的范围；习惯地名并非由政府或者地方有关管理机构所公布命定的而是约定俗成的，民间相习沿用而成2。第三，城市区片地名是指实体景观名称的虚化、所指代的地理空间边界只能大致确定、民众是区片地名的使用主体，政府部门则对区片地名的明确化和系统化起到规范作用，转化过程能反映人地关系3。区片地名泛指某一知名地点及四周附近地区，无明确的界线，但在人们日常生活中却使用频繁并且久用不衰，由于城乡建设的发展，出现了许多自成体系的居民点新村和集镇，它们作为地名的性质与功能，和区片类似4。由上述论断可以看出，“区片名”所指代的地理空间是没有明确的四至边界的。而在北京市地名规划编制标准（DB11/T 1362-2016）中出现了“片区”的概念：“片区”一般是指由规划道路或自然地理实体围合的片状地名命名区域，内部还可划分为次一级的片区，有较强的指位性和实用性5。从上述对片状地名的定义来看，片状地名是一个统称，可以指代边界清晰的区域，也可指代边界模糊的区域，共同点是都能够贴切地反映一个地域从乡村向城市发展过程中自然、人文景观的变化与人地关系的基本特征。北京现存的片状地名有“劲松”“西单”“东单”“望京”等。片状地名在地名规划体系中的地位和作用片状地名在地名系统中属于宏观范畴，具有综合性、统筹性和面状分布的特点。其专名反映了其所处区域的功能特征，对区域就有很强的指向性、实用性和外显性。其重要的空间指位作用是线性地名和点状地名无法比拟的。人们在日常生活中遇到指位需求时，首先需要的往往是代表区域位置的片状地名，其次是道路名称或门牌号码6。片状地名对于地名文化遗产保护有重要意义。历史上形成的片状地名作为区域开发史的“证据”和城市文化的“活化石”，其形成和流传反映了人们对所处环境的认同感，即使经历再开发或重建，历史的印记仍可以在片状地名中体现。片状地名与城乡规划的关系非常紧密，有利于协助城市管理。将片状地名信息与国土空间规划体系相衔接，是完善规划编制和管理体系的必要保障。开展覆盖面广、数据闭环的片状地名规划可提高地名对空间的指引作用，也可以对地名的体系化、系统性管理提供坚实保障。片状地名规划与国土空间规划体系衔接的探索与实践吕雪静 连彦 李佳霓 任思为 北京规划建设 131 RESEARCH 研究地名规划与国土空间规划的关系地名规划与国土空间规划有着十分密切的关系。地名规划编制的主要任务是结合城市建设现状和发展规划，依据国家地名管理法规，合理确定规划期限内地名的命名层次和体系，对城市未来需要的信息名进行规划论证，对不合时宜的地名进行更名7。编制地名规划有利于提高地名的标准化水平，增强地名管理的科学性和计划性，更好地发挥地名的空间指位作用，同时可以保护地名文化遗产、彰显城市文化。早在1991年召开的全国地名管理会议中就已提出：“城镇地名的命名、更名要与城镇的总体规划同步进行，政府审批城市规划方案的同时，要审批地名的设计方案。”目前，地名规划作为国土空间规划体系中重要的专项规划之一，与其他专项规划一起，对国土空间规划进行补充和阐释。国土空间规划是地名规划的基础，二者的关系是“皮”与“毛”的关系。国土空间规划从规划层级和内容类型来看，可以分为“五级三类”（图1）。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。国土空间规划是逐层分解和传导的体系，以北京为例，市域范围内共16个区，每个区又分为不同的规划单元，如集中建设区内的街区和集中建设区外的乡镇等。这些“分区”出现之后，为了方便管理和使用，自然就产生了命名的需求。地名规划应探索如何在科学理论的基础上，制定具有可操作性的工作方案，使之与国土空间规划体系紧密衔接，其中对片状地名的研究，是探索地名规划与国土空间规划体系紧密衔接的重要切入点。片状地名规划与国土空间规划体系衔接的探索与实践以北京市为例对于北京而言，随着各区分区规划、街区控规和乡镇国土空间规划编制工作的开展，各类规划中出现了诸多种类的区域名称：如功能区、核心区、地区、商务区、街区、片区、单元、街坊等，这些不同层次的片状地名称谓缺乏相对统一的界定标准。同时，街区控规中的街区代码采用“字母+数字”的方式表示，形式单一、不便于记忆，且缺乏文化品味，指位性较低。北京目前尚未形成规范化的片状地名体系，各类区域名称有待加以规范引导，形成逻辑化的命名标准，有效指导包含街区控规在内的国土空间规划编制。同时，以首都功能核心区为代表的建成区，大量历史形成的片状地名在文化传承和空间指位上具有重要的地标性意义，需要进一步去挖掘、使用和推广。目前，北京地名命名体系主要以点状地名（桥梁、轨道交通车站等）及线性地名（道路、轨道交通线路）为主，片状地名尚未形成体系。探索覆盖面广、系统化的片状地名规划方法，将填补北京片状地名体系性建设的空白，为逐步构建以片带线、以线带点、点线面相结合的地名体系提供有力支撑。立足北京地名规划工作的实际情况和市域国土空间规划体系，基于以往的项目经验，笔者梳理出北京片状地名规划工作的思路和主要内容，主要包括以下几个方面。地名信息收集与整理地名的变迁折射了城市发展的历程，因此，片状地名规划要以详实而全面的现状调查和历史研究为基础，做好现状地名、历史地名、传统指代等信息的梳理至关重要。首先是对各类地名信息的收集工作，需要收集的地名信息包括街道乡镇名称、社区名称、居住区名称、学校、医院、公园、广场、大型公共建筑等名称。其次是对地名文化进行挖掘与考察，深入理解、认识地名（尤其是传统地名）背后丰富的历史文化信息，深入解读作为“活化石”的地名所记录的人文价值与历史渊源，为后续片状地名的命名工作做好历史文化研究基础。最后是地名信息的落图工作，以各类地图数据（包括谷歌地图、天地图、百度地图、高德地图等）为基础，将以上地名信息进行落图落点，同时整合现行的各类行政边界（市域边界、区界、街道/乡镇界、社区/村庄边界等），形成片状地名叠加整合图，作为后续片状地名规划工作的数据基础。该部分内容是整个片状地名规划工作的前提和基础，对后续工作的开展至关重要。工作的难点是对大量地名信息的收集和分类及对地名的命名、更名、发展和演变过程的研究。尤其是对地名的文化意蕴和文脉传承方面的研究，需要进行大量的文献研究和调研访谈工作。最终，对于每一类别的地名，均可按照其历史价值和现实价值进行排序，并有选择性地落图（图2）。已有片状地名规划方案的梳理与整合北京已构建了“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架（图3），即市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、专项规划三类，并统筹规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系。目前，市、区两级的国土空间总体规划（北京城市总体规划和各区分区规划）编制工作已经完成，乡镇域规划、街区控规和各相关专项规划正在持续推进中。由于不同层级、不同类别的国土空间规划对规划单元的划分方式和命名方式各有不同，在构建全市片状地名方案之前，图1 国土空间规划“五级三类”体系示意图图片来源：笔者参考中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见自绘132 北京规划建设研究 RESEARCH 需要首先梳理已经有的片状地名方案，了解当下片状地名命名的思路和特征。北京总体规划确定了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，在市域范围内划分了首都功能核心区、中心城区、北京城市副中心、多点（五个位于平原地区的新城）、一区（生态涵养区）的不同圈层。项目组需要梳理每个圈层范围内已经形成稳定成果的街区控规、乡镇集建区控规、地名专项规划方案，汇总其中的分区名、单元名、组团名、片区名等规划片状地名信息，再将各规划单元的边界及规划地名信息数据整理入库，进行信息分类与标签化处理。通过对既有规划片状地名的汇总与整合，可以了解到全市各个圈层的空间划分方式及片状地名的命名思路，对全市范围内已编制片状地名方案的情况进行摸底，了解哪些区域已编制片状地名规划、哪些区域还未形成片状地名规划等。如北京城市副中心规划有12个组团，构成12个地名片区，片区命名主要依据该片区所在地域文化和市民认知习惯确定（表1）；怀柔科学城共分为10个地名片区，片区命名尽可能地保留了老地名、同时对新老地名进行统筹，体现了科学城的五大功能，展现“科学城”特色（图4）。片状地名规划体系和方案构建北京片状地名规划体系的构建包含两个核心内容，一是片状地名边界的划定，二是片状地名名称的确定。在边界划定方面，通过梳理北京各个圈层国土空间规划的体系层次，从各圈层选取案例区域开展剖析研究，探索与国土空间规划单元相衔接的片状地名边界划定方式，确定各圈层片状地名边界划定的原则；在名称确定方面，以现状地名的命名方式梳理及案例分析为基础，研究现状各类地名信息向片状地名演化的机制及规划导向的片状地名命名思路，综合确定北京片状地名命名总原则与各圈层命名的技术路线。在明确片状地名边界和名称的确定“原则-方法”之后，以此为标准对已有规划的片状地名提出优化建议。还未编制片状地名的区域需要以此为依据、结合即将开展的控制性详细规划或地名专项规划进行增补，最终统筹形成北京首批片状地名命名方案。图2 北京城市副中心地名体系规划地名原点图图片来源：北京城市副中心地名体系规划（2016年-2035年）图3 北京市国土空间规划体系示意图图片来源：中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见编号片区名称命名原因1通运结合通运街道命名2临河里结合临河里街道命名3梨园结合梨园镇命名4通州老城结合通州老城命名5富河结合富河园居住区命名（富河为温榆河别称）6潞邑结合潞邑街道命名7宋庄结合宋庄镇命名8召里结合召里古村命名9行政办公区结合北京行政办公区命名10城市绿心结合城市绿心森林公园命名11张家湾结合张家湾镇命名12文旅区结合文化旅游区命名表1 副中心片区名命名及命名原因一览表资料来源：引自北京城市副中心地名体系规划（2016年-2035年）北京规划建设 133 RESEARCH 研究北京片状地名“一张图”数据分析与应用覆盖市域的片状地名规划是一个逐步推进、需要动态维护