能源转型政策与城市绿色创新...源示范城市政策的准自然实验_李豫新.pdf

中国人口 资源与环境 2023 年 第33 卷 第1 期CHINA POPULATION，RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.33 No.1 2023能源转型政策与城市绿色创新活力基于新能源示范城市政策的准自然实验李豫新，程洪飞，倪超军（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）摘要 能源转型政策对能源供需结构调整和应对气候变化具有重要意义，绿色技术创新是实现能源替代的关键。新能源示范城市政策作为中国能源转型过程中一项重要的试点工程，当前尚未有文献科学评估新能源示范城市政策的绿色创新效应，缺乏对示范城市政策作用机理的深入解读。鉴于此，文章以委托代理理论为基础分析地方政府实施新能源示范城市政策的行为动机，从地方政府激励与约束视角剖析该项政策发挥绿色创新效应的内在机理，并利用20062019年中国272个地级及以上城市的面板数据，以新能源示范城市政策为一项准自然实验，采用双重差分模型识别新能源示范城市政策对城市绿色创新活力的影响，从多个角度分析了城市特征异质性对政策效应的影响，并进一步检验了作用机制和空间效应。研究发现：新能源示范城市政策的实施显著提升了示范城市的绿色创新活力，该结论在PSMDID等一系列稳健性检验下依然成立。新能源示范城市政策的绿色创新效应主要通过改变地方政府的激励行为，提高对企业的创新支持得以实现，约束行为的“倒逼”作用在统计上不显著。新能源示范城市政策对中西部城市、行政等级较高的城市、创新基础较好的城市和非资源型城市的绿色创新效应更加明显。新能源示范城市对邻近城市的虹吸效应和扩散效应大于示范效应，产生了负向空间溢出效应，抑制了邻近城市的绿色创新活力。因此，中国政府应总结新能源示范城市的建设经验，完善绩效评估和长效监督机制，扩大新能源示范城市的范围；地方政府在强化激励作用的同时，应制定有效的约束机制。关键词 能源转型政策；新能源示范城市；绿色创新活力；激励-约束中图分类号 F124.3；F062.1 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）01-0137-13 DOI：10.12062/cpre.20220918全球气候变化已成为影响经济社会发展的重要方面，如何控制人类日益增长的化石燃料消耗，开发可替代的清洁能源，实现经济社会绿色可持续发展，是世界各国面临的政策挑战之一1。党的十九大报告明确指出要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，构建市场导向的绿色技术创新体系，壮大节能环保产业、清洁能源产业，推进能源生产和消费革命。2020年9月中国政府在联合国大会上宣布中国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，节能和能源绿色转型是实现“双碳”目标的重要抓手。从能源消费情况看，中国是世界上最大的新能源生产和消费国，但2020年一次能源消费中煤炭占比高达56.8%，能源供需的结构性矛盾依然突出。“十四五”时期是中国构建现代能源体系和绿色低碳转型的关键时期，2022年1月国家发展改革委和国家能源局联合发布的 “十四五”现代能源体系规划 提出，到2025年非化石能源消费比重提高到20%左右，新能源技术水平持续提升，减污降碳技术加快推广应用。绿色技术创新不仅是促进能源转型、提升可再生能源产业与技术国际竞争优势的关键2-3，而且是经济体实现绿色能源革命、如期完成“双碳”目标的关键4-5。因此，评估能源转型政策对绿色技术创新的影响成为能源绿色转型的重要方面。为推进能源生产和消费革命，提升新能源技术在城市中推广和利用，促进生态文明建设，发挥可再生能源在调整能源结构和应对气候变化方面的作用，中国政府于2014年正式公布了81个新能源示范城市和8个新能源示范产业园区。新能源示范城市政策可以为实现能源转型目标和提升绿色技术创新水平提供哪些借鉴？因此，文章聚焦于新能源示范城市政策的绿色创新效应，理收稿日期：2022-05-27 修回日期：2022-09-16作者简介：李豫新，教授，博导，主要研究方向为区域经济与产业发展。Email：lyx_。通信作者：程洪飞，博士生，主要研究方向为区域经济与能源环境经济。E-mail：。基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“降碳减排靶向的双重激励模式、政府竞争与城市环境治理研究”（批准号：21YJA790086）。李豫新，程洪飞，倪超军.能源转型政策与城市绿色创新活力：基于新能源示范城市政策的准自然实验 J.中国人口 资源与环境，2023，33（1）：137-149.LI Yuxin，CHENG Hongfei，NI Chaojun.Energy transition policy and urban green innovation vitality：a quasinatural experiment based on the new energy demonstration city policy J.China population，resources and environment，2023，33（1）：137-149.137中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期论上从地方政府激励与约束视角分析政策效应的内在机理，实证上以2014年实施的新能源示范城市政策为准自然实验，运用双重差分模型考察新能源示范城市政策对城市绿色创新活力的影响，以期为中国能源绿色转型提供经验证据。1文献综述有关新能源推广利用的研究一直是能源环境领域的热点话题。欧洲一些工业发达国家率先制定了一系列促进新能源发展的政策，其中不乏促进新能源在城市中生产与消费的政策措施，例如1988年欧洲提出的能源城市奖对城市可再生能源应用和节能进行综合认证，2008年欧盟的市长盟约行动支持地方开展可持续能源发展行动等。有些学者开始研究新能源城市的规划布局问题，指出建设新能源示范城市需要充分考虑新能源发展的条件与制约因素，例如自然条件、新能源技术创新与应用、规模化生产等6-10。另外一些研究则更侧重于评估可再生能源推广对环境和气候的影响，他们认为通过调整能源生产和消费结构，利用可再生能源替代化石能源，会显著减少环境污染并提升城市的可持续发展能力11-13，对试点政策（低碳试点、新能源示范城市等）与空气污染的因果识别证实了以上结论，试点政策的环境治理效应主要体现在废水、废气的减排方面14-15。可再生能源技术的应用提高了能源供应能力、改变了能源消费组合，这对降低环境污染的影响是至关重要的16-17。新能源示范城市政策具有引导性和约束性，是一系列环境规制手段在空间上的组合，属于环境规制范畴。关于环境规制能否促进绿色技术创新的研究存在两种假说：“限制假说”和“波特假说”。“限制假说”认为环境规制会增加企业污染治理的成本，对企业创新产生挤出效应进而降低企业竞争力，对经济增长产生的负面效应会抵消环保带来的社会效益18；“波特假说”则认为适度的环境规制可以激励企业进行定向技术创新，产生积极的环境绩效和社会绩效19。基于两种假说，有学者发现严格的命令控制型环境规制政策，例如环境法规，显著地降低了美国各州的技术效率20，环境监管对制造业的一般专利活动产生抑制作用，但对环境创新表现出积极影响21-24，这种积极的影响可能存在明显的企业异质性，主要体现在发达国家中生产率较高的企业25。市场型的环境规制政策，例如能源税、碳税、环境税，主要通过价格机制影响企业决策，能源价格上涨增加了企业的成本负担，能源替代迫使企业研发清洁能源技术26-28，但对碳排放交易配额制度的研究发现企业成本上升阻碍了企业进行清洁技术创新29。最优的政策组合应该同时包含能源税和新能源技术创新补贴，这样才能兼顾短期和长期影响。因此，政策干预是有必要的1，30。综上所述可以发现，现有文献关于能源转型政策是否能够促进绿色技术创新并未达成一致。新能源示范城市政策的相关研究主要集中于城市规划、政策实施的环境效应方面，关于新能源示范城市政策的绿色创新效应的研究很少，缺乏对政策效果产生的内在机理的深入研究。新能源示范城市政策是中国进行城市能源结构转型的一项重要的试点政策，系统、全面地评估新能源示范城市政策的绿色创新效应，对城市能源结构转型和应对气候变化具有重要意义。文章可能的边际贡献体现在以下三个方面：运用DID、PSMDID等方法科学评估了新能源示范城市政策对城市绿色创新活力的影响，为评估能源转型政策效应提供了全新的研究视角。以委托代理理论为基础分析了地方政府实施新能源示范城市政策的行为动机，以及在此动机下地方政府的激励与约束行为影响绿色技术创新的内在机理，补充了宏观经济政策应用于城市层面的理论研究。从城市创新基础、资源禀赋特征等多个角度分析了新能源示范城市政策对城市绿色创新活力的异质性影响，有助于全面总结示范城市经验，完善和推广新能源示范城市政策，将空间因素纳入分析框架，拓展了能源转型政策评估的研究方向。2政策背景与理论分析2.1政策背景可再生能源的开发与利用在应对资源约束、能源安全和环境安全方面发挥着重要作用。随着中国能源、环境、经济发展三者之间的矛盾逐渐突出，以及可再生能源技术与产业在国际竞争中所体现出的优势，中国更加重视可再生能源的发展并出台了一系列政策法规，2006年颁布实施 可再生能源法，并于2007年发布了 可再生能源中长期规划，将可再生能源发展纳入经济社会发展规划，之后又将可再生能源发展写入“十一五”规划和“十二五”规划。为了落实可再生能源发展“十二五”规划，促进可再生能源在城市中生产和消费，提升城市可持续发展能力，2012年国家能源局组织开展了新能源示范城市的申报工作。申报的基本条件包括综合能力达标和新能源利用基础，综合能力达标包括主要污染物削减达标、能源消耗强度达标等；新能源利用基础指新能源消费占比或年消费总量达标。评价指标包括新能源利用量指标（规划期末城市新能源占能源消费比重达到6%以上）、分类新能源利用指标（至少两项新能源技术应用达标等）、组织管理和激励政策指标（地方政策支持、技术平台建设等）和宣138李豫新，等：能源转型政策与城市绿色创新活力传教育（非必要）。新能源示范城市建设根据“清洁高效、多能互补、分布利用、综合协调”的原则，通过促进新能源利用的技术进步及在城市中推广应用，推进各种可再生能源的分布式利用来优化城市能源结构、建立现代能源利用体系。国家能源局依据以上标准、原则和目标对各地区上报的规划进行审核，2014年公布了第一批创建新能源示范城市和产业园区名单，包括北京市昌平区等81个城市和8个产业园区。2.2理论分析2.2.1地方政府的行为动机新能源示范城市政策是由中央政府授权，地方政府根据自身条件主动申请，最后由中央政府审核和批准，属于“中央请客、地方买单”的形式31，具有弱激励和弱约束的特点。从激励角度看，新能源示范城市没有得到明确的中央财政支持，因此并没有丰富示范城市的财政资源，仅仅是对地方政府现有财政资源的重新分配；从约束角度看，仅对2015年规划期末的新能源示范城市进行考核，缺乏绩效评估和项目审核的长效机制。在弱激励和弱约束的政策环境下，地方政府的行为动机可能产生偏移，如仅将申请成为示范城市作为一种政绩，缺乏后续的积极能动性。但中央政府对地方政府考核准则的转变，对地方政府的行为产生了积极的引导作用。首先，在中国经济发展过程中，以GDP增长为核心的考核体系使地方官员将提高GDP作为任期内最重要的目标，导致地方官员缺乏环境保护的动力，这也容易导致地方政府在落实中央政府的决策时由于目标不一致而产生“政策失灵”。随着中国越来越重视生态文明建设和经济可 持 续 发 展，中 央 政 府 对 地 方 政 府 的 考 核 标 准 由单一GDP转变为绿色GDP、环境质量等综合标准，如将环保指标与官员的政绩考核挂钩。新能源示范城市建设的目的是发展新能源产业和绿色技术创新，促进城市生态文明建设和经济可持续发展。因此，中央政府的考核标准与地方政府的努力具有同向性。从这一点出发，地方政府具有较强的动机落实好新能源示范城市政策。其次，绿色技术创新和新能源产业发展对城市环境、经济结构和就业等方面具有重要影