内蒙古“空心村”建设用地入市法律问题研究_牛慧.pdf

（），（）收稿日期 作者简介牛 慧（），女（蒙古族），内蒙古建筑职业技术学院马克思主义学院，副教授。内蒙古“空心村”建设用地入市法律问题研究牛慧（内蒙古建筑职业技术学院，内蒙古 呼和浩特）摘 要城市快速化发展吸引了农村人口大量向城市涌入，农村出现人口减少、房屋闲置、经济弱化等问题，农村呈现空心化态势。研究“空心村”的成因并解决土地闲置和土地利用问题不仅具有理论意义，更具有实践意义。本文以内蒙古“空心村”为视角，研究“空心村”的成因和土地利用对策。根据分析得出的原因给出了做好土地利用规划、优化国土空间开发格局、加强宅基地的管理、优化市场化管理机制；加大盘活现存土地资源的力度、完善农村基础设施建设，加大资金投入等对策，较好的提升“空心村”土地利用率，推动内蒙古的发展。关键词乡村振兴；“空心村”；集体建设用地入市；法律问题中图分类号 文献标识码 文章编号（）：近年来，内蒙古自治区在推进城乡一体化发展，加快城市化进程中，农村地区出现了人口外流、房屋空置或者闲置、社会经济资源空虚的“空心”村庄。为了提高村庄的人口数量、资源利用效率和经济发展水平，一些地方政府提出了“空心村”建设方案。党的十八大明确指出，我们应该坚持把农业和农村发展放在优先地位。目前，乡村建设发展和振兴的关键在于如何进行农村空间整治和去“人口和经济发展”的空心化。新时期乡村振兴战略是指导我们今后很长一段时间做好“三农”工作的总纲领。如何留得住年轻人、如何吸引年轻人返乡、如何使乡镇企业重新焕发出生机与活力、如何化解农村产业空心、如何解决土地与房屋空置，这些都是农业农村现代化的重要问题。因此，研究乡村振兴战略下农村去人口、土地、产业空心化的“空心村”治理问题显得尤为紧迫。“空心村”建设中“空心村”建设用地如何利用是其中重要的战略举措之一。然而，随着城市化的推进，城市建设用地供需矛盾日益突出，“空心村”建设用地入市问题成为亟待 广播电视大学学报（哲学社会科学版）年第 期（总第 期）解决的法律问题。内蒙古自治区独特的地理环境和自然资源使其在经济发展方面具有巨大潜力。本文旨在以内蒙古“空心村”建设用地入市为视角，通过探究内蒙古地区“空心村”建设用地的现状，综合分析其原因以对内蒙古“空心村”建设用地入市的法律问题进行分析，力图探寻解决内蒙古土地利用的对策，尽力为内蒙古地区的“空心村”治理法治化提供参考建议。一、“空心村”成因共性与内蒙古特点目前学界对空心村概念没有统一的认识。从整体上看包含两个层面的含义。一是外在景观层面的“空心”，即村庄用地“外扩内空”、农村住宅“人走屋空”的现象，这主要牵涉到农村的土地利用、住宅规划等问题。第二是内在资源层面的“空心”，即农村劳动力、农村资金等流动到城市，由此造成了农村资源匮乏、农业生产萧条、公共事业衰败等景象。这两个层面相互联系，但内在资源的“空心”影响更为深远，从这个意义上讲，当前我们关注的“空心村”现象是一种工业化、城镇化快速推进下的传统农村衰败的景象。空心村引发大量土地纠纷，影响农村社会稳定并造成土地资源浪费。从全国各地的统计数据来看，各省、自治区、直辖市都存在农村“空心化”的问题，只不过各地空心化的程度不同，空心化的表现形式不同，存在以下“空心化”共性原因。（一）人口大量流失现阶段城乡收入差距仍然很大，与发达的城市经济结构相比，低利润率和低边际效益的农业明显处于劣势处境，农民为了获得更大的经济效益，选择放弃农村的农地耕作，选择进城进行个体经营或者是受雇获得经济收入，农村的大量劳动力外流。但是，受我国户口籍贯制度和一些守旧思想的束缚，以及城市就业保障性不足无法享有同等资源等因素，大量生活在城市的农民会选择继续保留农村的住宅，出现一人多屋的现象，再加之农村产业发展长期滞后，长期无人管理和使用的住宅便成为“空心村”的组成部分。从现有的统计数据来看，北方地区农村人口外出比例为 ，也就是说平均一户三口之家就有一个人外出打工，人口流失比较严重。（二）宅基地管理的局限性农村宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分，其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。新中国成立以来，历经演变，我国农村宅基地制度框架已基本形成，其基本特征是：集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿取得、内部流转、规划管控。农村宅基地制度在保障农村“户有所居、民不失所”等方面发挥了重要作用，促进了农村社会稳定。但是，在农村还是存在“一户多宅”、面积超标等遗留问题。修建新房屋保留旧房屋、无人可以继承上一代留下来的房屋导致旧宅基地闲置、人口外迁导致房屋空置等现象，与人口的快速增长、村民和土地间的矛盾同时存在，宅基地的新建、使用、转让制度存在诸多限制。（三）农村土地市场化机制不足我国长期实行城乡二元土地制度，形成了不同的土地经营体系和利益分配格局。根据 年修订的土地管理法，农用地转为建设用地，必须实行征收；建设需要用地，必须使用国有土地。这一制度在推进经济发展中曾发挥了巨大作用，但局限性也越来越明显。农村集体土地经历了集体所有土地不得入市、城乡土地增减挂钩、集体经营性建设用地探索入市试点这几个阶段。因为农村宅基地不能进入市场，导致农村住房空置。再加之，各地可以入市的集体经营性建设用地缺乏，导致农村产业发展受限，农村经济 牛 慧 内蒙古“空心村”建设用地入市法律问题研究 法学研究结构调整困难，人口外流增加回流减少，一定程度上加剧了农村“空心化”。（四）农村基础设施缺乏规划，投入不足长期以来，乡镇、村庄由于没有进行统筹布局和总体规划，公共基础设施建设和农村总体规划处于滞后状态，村庄聚落呈现散乱分布的特点，资金不足加上政府缺乏预见性的规划，农村道路等基础设施以及其他公共设施无法实现户户通户户能够用。农民个人、村集体又无力将土地资源整合起来再统一规划，村庄的发展无人管理，空心化状态渐渐突显，从而导致“空心村”现象的形成。除以上共性原因外，内蒙古还存在因地理位置、自然环境导致的空心化比例高和家庭式外迁等现象。年，在内蒙古自治区发展研究中心举办的主题为“推进精准扶贫、精准脱贫，攻克深度贫困堡垒”第 期内蒙古发展改革论坛上，参会人员指出，“乌兰察布市最突出的问题是自然条件差，空心村多、老龄村多、危土房多、青壮年劳力少。兴安盟最突出的问题是发展条件差，主要表现为基础设施滞后、公共服务能力薄弱、产业结构单一”。从第三次全国农业普查行政村普查抽样数据来看，内蒙古空心村比例在 以上，狭义空心村比例也处于较高水平。而且，内蒙古还处于深度空心村比例和空心化率双高区域 内，内蒙古人口外迁以家庭式迁移为主导，家庭迁移率达 。二、“空心村”治理法律问题分析内蒙古自治区人民政府关于印发自治区“十三五”新型城镇化规划的通知 中指出，“科学分类整治空心村。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊空心村，要以城镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，腾空的土地转为建设用地。对离城镇较远、经济基础一般的空心村，引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并，腾空的土地可复垦为耕地。对不具备归并条件、但可以填实的空心村，加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合。对于已撂荒的旧村址，要合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用。”年内蒙古自治区全社会重点领域资源节约集约利用工作要点中指出，“开展盘活空心村、农村闲置宅基地工作，完成新增耕地占补平衡指标 万亩、新增增减挂钩指标 万亩的年度目标任务。”从内蒙古政府发布文件内容来看，“空心村”治理是一项持续推进的工作。依法推动“空心村”治理是贯彻落实习近平法治思想，保持农村社会稳定繁荣振兴的重要举措。全面梳理各地在治理“空心村”过程中出现的法律问题，有助于为内蒙古的“空心村”依法治理提供必要的借鉴。（一）“空心村”治理中出现的案件类型在中国裁判文书网以“空心村”为条件检索，从 年到 年共检索到 篇文书，其中，文书涉及刑事案由 个、民事案由 个、执行案由 个、国家赔偿案由 个、行政案由 个；涉及地区有北京市、河北省、山西省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、四川省、云南省、陕西省共 个省份；年文书最多，共有 个。刑事案件案由涉及：破坏社会主义市场经济秩序罪，共 个；侵犯公民人身权利、民主权利罪，共 个；侵犯财产罪，共 个；妨害社会管理秩序罪，共 个；贪污贿赂罪，共 个；渎职罪，共 个。民事案件案由涉及：人格权纠纷，共 个；婚姻家庭、继承纠纷，共 个；物权纠纷，共 个；合同、无因管理、不当得利纠纷，共 个；知识产权与竞争纠纷，共 个；劳动争议、人事争议，共 个；与公司、证券、保险、票据等有关的民 广播电视大学学报（哲学社会科学版）年第 期（总第 期）事纠纷，个；侵权责任纠纷，共 个。行政案由涉及行政主体与行政行为，其中行政主体中土地行政管理（土地），共 个；城市规划管理（规划），共 个；房屋拆迁管理（拆迁），共 个；乡政府作为行政主体的案件，共 个。其中行政行为中行政处罚，共 个；行政强制，共 个；行政确认，共 个；行政登记、行政批准、行政补偿、行政执行、行政征收、行政允诺各 个；行政监督，共 个；行政复议，共 个；其他行政行为，共 个。（二）检索案例违反程序性规定的主要表现大多数“空心村”治理中的刑事犯罪涉及犯数罪，本文只分析文书中治理过程没有履行审查、批准，没有召开村民大会以及村民委员会的情形。未经有关主管部门审查、批准转让土地。如（）云 刑终 号刑事裁定书认定，六名原审被告人将土地拍卖出售前虽召开过党员会、村民代表会等，也曾向村委会、镇政府进行过汇报，但是在未获政府部门批准的情况下，擅自将土地拍卖出售、私下售卖或者承包给外村的个人。因此，被告人开会、汇报的行为，并不影响对原审被告人转让土地行为违法性的认定。其行为构成非法转让土地使用权罪。超 出 批 准 范 围 转 让 土 地 使 用 权。如（）豫 刑初 号刑事裁定书认定，被告人周某某在任邓州市孟楼镇西竹村村支书期间，在该村土地综合整治试点空心村治理项目中，违反土地法管理规定，超出批准范围，通过主持召开村组会议，非法将该村九组 亩转让给周某某等 户群众建房，村、组集体非法获利七十余万元。其行为构成非法转让土地使用权罪。非法占用农用地。（）陕 刑终 号裁定书认定，被告人郑某某违反土地管理法规，在未经土地行政主管部门批准下，非法出售“空心村”治理中基本农田范围内土方，数量较大，造成耕地原有耕作层被毁坏，其行为均已构成非法占用农用地罪。（三）检索案例中对拆迁合法性与补偿合理性的质疑 对拆迁补偿范围发生争执。如（）浙 行 终 号、（）浙 行 终 号、（）浙 行终 号行政判决书所认定事实中均因对被拆迁人是否应当获得补偿安置区配套工程建设费补助产生纷争而引起诉讼。对村委会实施拆除行为所依据文件的合法性、拆除程序的合法性、补偿标准的合理性提出 质 疑 引 发 诉 讼。如（）赣 行 申 号、（）赣行申 号、（）赣行赔申 号行政裁定书中均涉及村民对拆除旧屋的合法性、以及补偿标准过低提出了质疑。对 拆 旧 复 垦 收 益 分 配 产 生 的 争 议。（）粤 民终 号民事裁定书所载明的案件成因，村民叶某将自己原先使用的旧房屋、晒谷坪、茅厕等土地进行拆旧复垦，支持美丽乡村建设。叶某认为其拆旧复垦工程已完成验收，应当按照广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）获得拆旧复垦款项的，但其所在村民小组并未向其支付故诉至法院。“空心村”治理中出现的法律问题呈现多样性，对这些法律纠纷进行调查研究有助于减少纷争、减少讼累，维护有为政府的良好形象，也能更好地保护农民权益。三、内蒙古“空心村”土地利用的法律策略 年 月 日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见，意 牛 慧 内蒙古“空心村”建设用地入市法律问题研究 法学研究见要求“要深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，严格条件、规范程序，探索解决改革中的深层次问题。推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。”“坚持先规划后建设，合理