论宪法视野下的国土空间用途管制制度_唐如冰.pdf

法学研究重庆大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 3 期JOURNAL OF CHONGQING UNIVERSITY(Social Science Edition)Vol.29 No.3 2023Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2023.04.002欢迎按以下格式引用:唐如冰.论宪法视野下的国土空间用途管制制度J.重庆大学学报(社会科学版),2023(3):189-199.Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2023.04.002.Citation Format:TANG Rubing.On the use regulation of territorial space system from the perspective of the ConstitutionJ.Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2023(3):189-199.Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2023.04.002.作者简介:唐如冰,武汉大学环境法研究所。论宪法视野下的国土空间用途管制制度唐如冰(武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉 430072)摘要:国土空间用途管制作为国土空间治理的重要手段,对于推进空间治理体系和治理能力现代化,在更高层次上构建人与自然和谐共生的关系具有十分重要的作用。国土空间用途管制制度是整个生态文明制度体系中不可或缺的重要组成部分,但目前国土空间用途管制的制度依据主要表现为政策性文件,缺乏权威、统一和专门的法律规定,与依法治国时代背景下在法治轨道上推进生态文明建设的客观要求不相适应,需要加快构建国土空间用途管制法律制度,为国土空间用途管制提供法治保障。本文以此问题为导向,把国土空间用途管制制度置于宪法视野中加以审视,主要通过历史梳理和文本分析,厘清国土空间用途管制的科学内涵,探究其合宪性基础和宪法许可界限。本文认为,我国与国土空间用途管制相关的宪法规范经历了以土地和其他自然资源所有权确权为主的萌芽阶段、以各自然要素分散管制为主的发展阶段,以及全域全要素统筹管制的确立阶段。如今,国土空间用途管制因应了生态环境保护和生态文明建设的国家任务、保障国土空间资源开发利用秩序、实现国土空间治理体系和治理能力现代化等要求,从而得以在现行宪法中找寻到其获得宪法许可的合宪性基础。与此同时,现行宪法又为国土空间用途管制设定了许可界限,在实体方面主要表现为合法管制、法律保留、公共利益、比例原则等要求;在程序方面主要表现为信息公开和公众参与等要求。我们还需要通过对相关宪法规范进行立法转化,建立起与统一规划、统一用途管制的要求相适应的统一国土空间用途管制法律制度。关键词:宪法;生态文明;国土空间;空间治理;用途管制中图分类号:F205;D921 文献标志码:A 文章编号:1008-5831(2023)03-0189-11党的十八届三中全会指出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境1。国土空间是生态文明建设的空间载体,生态文明建设需以国土空间为发展基点,人类宜居适度的生活需要、集约高效的生产活动、山清水秀的生态环境均在此之上生成与融合。国土981 重庆大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 3 期 空间用途管制作为空间治理的重要手段,对于协调多维的空间利用,处理好空间竞争与空间互补的复杂关系,实现空间开发利用与保护的互促共赢,推进空间治理体系和治理能力现代化,从而在更高层次上构建人与自然和谐共生的相互依存关系起着重要作用。随着 2018 年生态文明入宪,国家任务发生相应变化,构建国土空间用途管制制度成为题中之义。2019 年 5 月,中央有关文件把“到2025 年,形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”作为国土空间治理体系和治理能力现代化的重要阶段性目标,提出要完善法规政策体系,研究制定国土空间开发保护法2。这说明包括国土空间用途管制在内的国土空间开发保护亟需通过体系化的法律制度予以调整,以获得长期、稳定和有效的实施。为此,本文拟从宪法的视角对国土空间用途管制制度展开研究,试图厘清国土空间用途管制概念,梳理相关宪法规范的历史沿革与演进逻辑,探究其获得宪法许可的合宪性基础以及宪法为其设定的许可界限,从而为国土空间用途管制的制度构建提供理论借鉴和参考。一、国土空间用途管制的内涵厘定在党的十九大报告提出要统一实行国土空间用途管制后,学者们纷纷开始从不同学科角度对这一制度展开研究,但就“国土空间用途管制”的内涵而言,可谓众说纷纭、见仁见智。何谓“国土空间”?根据权威的官方定义,国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间,它是国民生存的场所和环境,包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等3。该定义包含三层意思:一是国家行使主权以国土空间的范围为权利边界;二是国土空间承载着各种自然资源和生态环境要素;三是人类一切社会经济活动均发生于此。若进一步就人类活动与国土空间的关系来说,国土空间则容纳了全部资源开发利用行为、社会日常生活行为和生态修复保育行为的发生与互动。何谓“管制”?根据现代汉语词典(第 7 版)的解释,即为“强制管理”之意,这说明管制是一种管理行为,并且这种管理行为是带有强制性的。而法律意义上的“管制”一般是指有权国家机关为了实现某种公共目的,依照法律的规定,以限制市场主体权利、加重其义务或不对称配置其权利义务的方式来管理和控制市场主体相应活动的行为4。国土空间用途管制是一个多维的复杂系统,其以空间规划所确定的空间用途、使用条件、使用方式为前提,以资源环境的可持续承载和经济社会的高质量发展为目标,由法律规定或授权的政府部门对各类自然要素在空间准入、用途转用、实施许可等环节进行管理和监督,以期合理配置空间资源,提高空间的利用效率,平衡与协调空间上的多元利益及它们之间可能存在的价值冲突。至于何谓“国土空间用途管制制度”,从广义上讲,它是调整和规范在国土空间用途管制过程中发生的社会关系的各种法律法规、政策和技术标准等的总和,是一个完整的制度体系。但是,在本文语境中的国土空间用途管制制度主要是指国土空间用途管制法律制度。因应国家治理体系和治理能力现代化的需要,在2018 年的党和国家机构改革中,所有国土空间用途管制职责划归自然资源部统一行使,自然资源部下设国土空间用途管制司,具体负责拟订国土空间用途管制的制度规范和技术标准;开展城乡规划管理等用途管制政策;组织拟订各类国土空间用途转用政策;提出并组织实施土地、海洋年度利用计划,指导建设项目用地预审工作;需报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批;监督用途管制政策的实施等5。在此轮机构改革中,地方各级人民政府自然资源行政主管部门相应地也被赋予了国土空间用途管制的职能职责。通过这样的改革,整合了政策拟订、制度设计、计划编制、审批许可、实施监督等国土空间用途管制事权,形成091唐如冰 论宪法视野下的国土空间用途管制制度了上下联动、过程协同、集中统一的国土空间用途管制体系。毋庸讳言,与国土空间用途管制的机构改革进程相比较,目前国土空间用途管制的制度建设明显处于滞后状态。时至今日,国土空间用途管制的制度依据主要还是以政策性文件形式出现,或散见于诸如土地管理法长江保护法黄河保护法等单行法以及大连、宁波、南京等地颁布的国土空间规划条例之中,尚无权威、统一和专门的法律规定,碎片化现象较为明显,致使管制依据的权威性、稳定性不足,相关规范之间不衔接、不协调,甚至存在冲突,严重影响到国土空间用途管制的有效实施。在依法治国的时代背景下,需要加快构建科学、统一、协调的国土空间用途管制法律制度,以确保管制者在宪法和法律范围内进行管制活动,保障人民群众开发利用国土空间的合法权益。二、国土空间用途管制宪法规范的历史沿革(一)萌芽阶段:以土地和其他自然资源所有权确权为主这一阶段主要是指中华人民共和国成立以后至 1978 年宪法颁布以前的时期。从法律意义上讲,国土空间用途管制实质上是对国土空间使用权的一种限制,而土地和其他自然资源所有权并不是国土空间用途管制的直接内容。但是,使用权是从所有权派生出来的一项权利,除征用和强制许可等法律特别规定外,所有权是使用权最主要的合法性依据,要么是所有权人自己直接行使使用权,要么是经所有权人同意而取得使用权。因此,讨论国土空间用途管制宪法规范的演变,有必要溯源到宪法关于土地和其他自然资源所有权的相关规范。中华人民共和国成立之初,恢复和发展经济、巩固新生政权的经济基础被视为国家的首要任务,解决土地等自然资源的权属问题则是其中的关键所在。由于土地及其他自然资源的有限性,如果对其实行完全的私有制,私权的逐利本质容易形成资源垄断,导致社会分化。自然资源的利用及其利益分享事关全体人民的公共福祉,需要国家力量的介入,以防止资源滥用影响社会公平正义的实现。国家若无法为其国民提供基本的物质条件,抑或无法满足其基于时代变化而提出的新的发展诉求与保障,便很难使国民对国家保持长久的认同感6。1954 年宪法明文规定矿藏、水流以及由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源属于全民所有;国家依法保护农民的土地所有权;国家为了公共利益的需要,可以依照法定条件,对城乡土地实行征购、征用或者收归国有。总的来说,这一时期国家对土地及其他自然资源的管制以确权为主,重点集中在扩大耕地面积,有效利用荒地资源,而对其他自然要素的关注不足,资源合理利用和保护意识还十分薄弱。但是,对城乡土地的征购、征用和国有化,往往伴随着土地用途的改变,即所谓的“用途转用”,故而可以认为彼时的宪法相关规范已经包含了用途管制的萌芽。(二)发展阶段:以各要素分散管制为主这一阶段主要是指从 1978 年环境保护入宪到 2018 年生态文明入宪前的时期。在此期间,对国土空间实行分要素用途管制开始成为国家进行环境保护与治理的一种重要手段,这是国家着力解决不断加剧的环境问题的必然要求,也为后来实行统一的国土空间用途管制奠定了基础。随着经济社会的发展,日益增长的物质需求不仅直接消耗了大量的自然资源,同时还带来超出环境所能承载的负担,此时环境问题早已不再是私人之间的纠纷,而演变成了社会性问题。这意味着国家需要更加主动的积极作为,将自己的“有形之手”伸得更长,承担更多的国家任务和更大的国191 重庆大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 3 期 家责任,反映在宪法层面需要赋予新的国家任务,并推动国家公权力向新的领域扩展,以确保这些任务的实现。为此,1978 年宪法第 11 条规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。出于当时国家和社会对经济发展的迫切需要,该规定从上下文看是作为经济建设规范的补充而存在,并未彰显其独立性,且在实践中环境保护工作也在一定程度上让位于经济发展7,但这也属于我国环境保护和生态文明建设历史上的一个重大突破。更为重要的是,它标志着环境保护已被确认为我国的一项宪法原则,并为嗣后的环境保护和自然资源相关立法提供充分的宪法依据。1978 年宪法第 6 条有关自然资源所有权的规定中新增了“海陆资源”这一概念。彼时,国家和整个社会的海洋意识不断增强8,海洋与海洋资源在国土空间开发利用与保护中的地位和作用日益凸显,把海洋和陆地资源一体纳入法定的国土空间用途管制范围便成为顺理成章之事。较之于 1978 年宪法,我国 1982 年宪法对环境保护的国家任务作了更加明确的规定,国家既要保障自然资源的合理利用,也要保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。这表明宪法进一步强调国家在环境保护方面的积极作为,在发展经济的同时应当兼顾资源的合理利用以及生活环境和生态环境的保护与改善。这种国家任务的变迁还反映在对土地等自然资源的相关宪法规范中,比如,1982 年宪法第 9 条不仅对国家所有和集体所有的自然资源进行了明确界定,而且新增了“山岭”“草原”“滩涂”等自然资源,又一次扩展了纳入国家管制的自然资源