破产府院联动的适用困境及完善研究_袁琴.pdf

广西教育学院学报2023年第1期2023年第1期（总第183期）广 西 教 育 学 院 学 报GUANGXI JIAOYU XUEYUAN XUEBAONO.1，2023（Serial NO.183）一、问题的提出优胜劣汰是重要的市场竞争法则，其有效运行影响着市场资源的有效配置。但仅依靠市场作用难免出现“失灵”问题，如已丧失生存能力应被市场所淘汰的企业不予退出市场，此时需借助破产程序实现市场出清以维护市场秩序。但破产具有较强的外部性，破产处置过程中会产生诸多衍生的社会问题。对此，法治发达国家在长期发展的市场经济中建立了相应常态化的、完备的法律制度予以解决1，但我国尚缺乏常态化、制度化的解决措施，不利于破产制度充分发挥市场重组及出清作用。在大力推进营商环境优化的大背景下，为助力破产工作的顺利开展，我国在实践中探索出了破产府院联动机制。2021年11月，国务院发布的 关于开展营商环境创新试点工作的意见（国发202124号）中也指出，要建立健全司法重整的府院联动机制1。所谓府院联动是破产处置工作中解决破产衍生社会问题的一种机制2。同时，作为由司法与行政共同架构的破产规则实施机制3，体现了公权力干预对“市场失灵”的补充。但实践中，由于尚未形成常态化机制，府院联动在适用于破产程序时存在诸多问题，如适用范围狭窄、适用动力不足、适用效率低下等。本文以广西破产府院联动机制为研究对象，分析其适用于破产程序时存在的障碍，探寻适用进路，以促进破产程序的顺利运行，助力营商环境优化。二、府院联动与破产程序适配的理论阐释破产具有极强的外部性，在其程序运行过程中难免出现衍生问题。这些问题的处理不仅影响有关主体权益，还会影响社会公共利益。在大力推进多层次、多领域治理的背景下，将破产纳入社会治理范畴实属应然。简言之，为破产工作的顺利开展创造有利的外部条件属于优化社会治理破产府院联动的适用困境及完善研究袁琴（广西民族大学，广西南宁530006）摘要：府院联动机制是行政机关和司法机关共同架构的实施机制，在破产衍生问题的处理中发挥着重要作用。当前，破产府院联动建设取得较大进展，但在常态化机制建设和具体适用方面仍有待完善。集中体现为：府院联动存在着适用范围狭窄、适用动力不足、运行效率低下等问题。为助力破产工作顺利开展，应明确其适用范围、适用条件、适用方式以及运行监督，以完善府院联动机制常态化建设。关键词：府院联动；破产处置；破产衍生问题；常态化机制建设中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1006-9410（2023）01-0016-06收稿日期：2021年12月20日基金项目：本文系2020年广西哲学社会科学规划研究课题（20BFX004）、2020年广西民族大学研究生教育创新计划项目（gxun-chxps202028）的成果。-16应然之举。（一）构建有为政府以回应社会治理要求完善政府治理体系和推进有为政府建设是对社会治理要求的应然回应。所谓有为政府是指“政府在法治规定的职能范围内，在充分放权并还权于市场和社会的前提下，更合理、更积极地作为”4。在破产程序中即体现为积极科学地行使职权以助力破产衍生问题的处理，进而维护社会稳定、促进社会经济发展。破产府院联动作为政府参与破产处置工作的重要方式，既是对有为政府建设的推动，也是对创新社会治理的回应。（二）强调能动司法以优化社会治理体系治理主体的多元化是对优化社会治理体系和提高社会治理能力的重要方式。因此，所有国家机关都应积极参与到社会治理中来，法院作为重要的司法机关自然责无旁贷。在破产领域中，法院常以审判权的行使直接或间接地影响社会治理，但司法的被动性划定了法院行使其审判权的界限5，这也限制了法院参与社会治理的范围和限度。因此，应强调法院以能动司法的形式积极参与破产处置工作，以优化社会治理成效。首先，对破产清算、司法重整等破产程序，在审判权行使之外积极参与破产衍生问题的处理。其次，对非司法程序的预重整庭外协商，法院充分发挥其能动性，指导和监督程序运行。破产府院联动作为法院与政府就破产处置工作进行协调联动的机制，有助于法院积极参与社会治理、促进治理体系优化。（三）司法与行政协调配合以完善社会治理方式随着供给侧改革的深入，破产制度的价值不断凸显，不仅体现为微观上个体的市场拯救或退出，还体现在宏观上调整市场经济秩序、清理冗余信用垃圾、促进资源优化配置等方面6。简言之，破产程序的运行直接或间接影响着社会稳定及经济发展，进而影响社会治理成效。同时，其外部性也决定了破产问题需多元主体协调配合来处理，其中司法机关与行政机关的协同成为主要趋势。加快完善市场主体退出制度改革方案（发改财金20191104号）中也指出要“完善司法与行政协调机制”7。这在破产领域即体现为府院联动机制的构建。三、广西破产府院联动现状（一）当前广西破产府院联动取得的成果1.破产实践层面首先，党委坚强领导，保障破产程序顺利进行。在广西金河矿业股份有限公司破产重整案8中，河池市委多次听取法院的专项情况汇报并作出批示，与市政府成立破产重整工作领导小组统筹协调各项资源，顺利解决1700名职工的安置问题。其次，法院勇于担当，充分发挥市场服务功能。在广西武宣金泰丰农业科技发展有限公司破产重整案中，武宣县法院多次主动到当地党委、政府汇报沟通有关情况，听取意见，获取支持，争取相应政策、组织人事及经费方面的保障。最后，政府大力支持，切实解决破产衍生问题。在广西阳鹿高速公路有限公司破产重整案中，自治区政府全力协助法院开展破产处置工作，为企业重整创造良好的外部环境，切实解决1000多名群众的赔偿问题，助力停工五年的项目恢复建设。2.机制构建层面广西破产府院联动是实践的产物，涉及多主体协调问题，每一个案件的顺利运行都离不开各方主体的积极参与和高度重视。各市县也在不断试点并总结经验的基础上将政策上升为机制，陆续出台了柳州市“僵尸企业”处置工作联席会议制度 南宁市府院联动机制工作会议备忘录等文件。广西各中级人民法院还将建立破产制度“府院联动”机制列入优化营商环境三年（20182020年）目标任务，积极推进府院联动机制建设。但这种逐案协商或区域性协调的方式在个案中虽然彰显出高效的优势，却在整体上降低了破产法治的效率9。为此，广西开始探索常态化府院联动机制的构建。自2015年起，广西高级人民法院成立企业破产案件审理方式改革试点工作领导小组，致力于探索常态化、制度化的联动机制。2021年10月，出台了 广西壮族自治区企业破产处置府院联动机制（以下称 广西府院联动机制），明确了工作机制及各成员单位的工作职经济学政治学哲学法学管理学聚焦袁琴破产府院联动的适用困境及完善研究-17广西教育学院学报2023年第1期责，并提出“以点带面，共同推进”的工作要求。该文件的出台为广西破产府院联动机制的制度化奠定了基础，为各市县常态化机制的建设提供了指导，是广西积极探索多元化破产处置方式的重要体现。（二）广西破产府院联动的现实困境当前，广西破产府院联动建设取得较大进展，但与常态化、制度化的联动机制仍存在区别。集中体现为当前的规定过于笼统、缺乏操作性，致使实践中出现适用范围不明确、适用动力不足、效率低下、缺乏监督等问题。1.适用范围不明确广西府院联动机制出台之前，广西破产府院联动的具体适用依赖于法院的积极作为，即由受案法院主动与政府有关部门就破产处置工作进行协调。这导致实践中府院联动仅适用于破产清算、司法重整等法院主导的司法程序。但对预重整程序而言，其最大的不同在于：不以法院受理为启动条件，其庭外协商阶段也不在法院主导下运行，则无法依赖法院主动作为而达成预重整府院联动。广西府院联动机制的出台并未改变这一局面，其仅规定该机制适用于企业破产处置工作且未规定具体适用条件，但何为“企业破产处置工作”并不明确，这使得该机制是否适用于预重整程序完全取决于“人”的主观判断，尤其取决于党政一把手对预重整案件的重视程度，不当地限缩了府院联动机制的适用范围，致使部分案件被直接拒之门外。2.适用动力不足首先，建立府院联动是法院在规定审限内完成案件审理的重要手段。从现有的预重整规范和研究看，预重整在进入司法确认程序前所经历的时间并不纳入法院审限计算，当事人可以反复协商以达成全部或部分一致。即在预重整庭外协商阶段，法院不负在规定时间内处理破产问题的压力，自然也就不具有与政府部门积极协调的动力，这也意味着仅在破产司法程序中，法院才有积极作为的动力。其次，政府行政权的行使具有较强的倾向性，对无涉行政绩效的事务积极性不高，导致政府对破产程序的介入情况呈现两极分化，即政府主动介入大企业的破产处置工作，但对无涉行政目标的中小企业挑肥拣瘦、推诿塞责10。简言之，法院和政府由于动力不足而怠于作为的现象普遍存在，致使府院联动无法广泛适用于破产程序以发挥其强大的助力作用。3.适用效率低下数字经济时代，企业的外部经营环境不断变化。尤其在企业拯救中，不论是大企业还是中小企业，再生机会转瞬即逝。但多数府院联动规定未对各成员单位做出工作答复的时间进行限制，广西府院联动机制亦是如此。然而大多数成员单位处于“人少事多”的困局且短时间内无法改变，这就导致实践中破产程序运行经常“卡壳”，即有关单位对具体破产问题不予回复，当事人又无力解决，造成程序无法推进、运行效率低下。此外，激励机制设置不足也是重要原因，即激励不足致使各成员单位积极作为的动力不足，最终导致府院联动机制整体运行效率低下。4.缺乏监督措施构建府院联动机制的直接目的在于解决破产衍生问题，涉及工商、税务、财政等多个部门。当前的府院联动规定中虽明确了各成员单位的职责，但未就履职监督做出规定。在实践中，由于监督不足致使各成员单位怠于履职或滥用职权的情况时有发生。首先，成员单位怠于履职，致使府院联动“缺位”。多数破产衍生问题的处理需要两个以上成员单位协作完成，如职工安置问题需要人力资源社会保障、民政、财政等多个部门协同处理。若无监督措施，难免出现部门间相互推诿、怠于履职。其次，成员单位滥用职权，致使府院联动“越位”。府院联动机制中大多数成员单位是行政机关，行政权的行使具有较强的主动性，总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活11。若政府借“破产府院联动”之名向“僵尸企业”提供不当帮扶，则府院联动就变相成为“僵尸企业”长存的重要手段。四、广西破产府院联动的完善路径如上所述，广西破产府院联动机制在破产程序中存在着诸多适用障碍，有待进一步完善，以更好地适用于破产处置工作，助力破产衍生问题的妥善处理。-18（一）建立健全常态化府院联动机制破产程序具有较强的外部性，其有效运行需强调府院联动机制的助力，但当前广西大部分市县尚未建立常态化的府院联动机制，不利于破产处置工作的顺利开展。本文就常态化机制的建设提出以下建议：1.强调党委的坚强领导。党的十九届四中全会提出，要完善党委领导的社会治理共同体，党的领导是创新社会治理的根本前提、根本推动和根本保证9。府院联动机制的构建是对创新社会治理的积极回应，需强调党委的领导地位以明确机制构建方向。此外，常态化破产府院联动机制的构建涉及多主体协调问题，党委具有统筹协调各项资源的能力，强调党委的领导是充分发挥党委作用、合理配置各项资源、优化社会治理的应然之举。2.强化政府的职能意识。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议提出“全面实行政府权责清单制度”以及“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”12。破产是市场优胜劣汰规则运行的结果，但市场难免出现“失灵”问题，这就为政府干预经济活动让出了空间13。但实践中政府缺乏主动解决破产衍生问题的意识。究其本质，维护社会秩序、促进社会经济发展是政府的重要职责，处理破产衍生问题即是政府履职的重要方式，因此须强化政府的职能意识，督促政府积极履职，为破产工作的顺利开展创造良好的外部环境。3.加强法院的治理意识。法院作为国家司法机关，应积极参与社会治理活动。审理破产案件是法院以审判权行使方式参与社会治理的重要表现，但就预重整而言，法院常以未进入司法程序为由不介入