纽约区划条例的强度管控经验与借鉴_叶如海.pdf

102 北京规划建设研究 RESEARCH 纽约区划条例自1916年的第一版起，经历百余年的发展，至今形成了一整套完整的体系，所包含内容详尽且复杂。现行纽约区划条例是2018年8月8日由纽约市议会批准生效，2021年6月30日局部修正的最新版本，整部条例已厚达近三千余页1。我国法律与美国法律的内容虽不同，但法律形式及其规制的对象存在某种相似性，容积率、密度、高度等描述和规制城市物质空间形态的管制技术指标具有超越制度差异的客观性特征2。通过对纽约区划条例强度管控体系的研究，对我国的高质量城市规划与建设有借鉴意义。纽约区划条例的发展刚性区划的诞生1889年，电梯和钢结构的出现为摩天大楼的建设创造了条件，纽约市开始允许建造金属骨架的建筑，但未规定高层建筑的高度限制3，导致下曼哈顿地区（南部）过度开发，建筑体量巨大，严重影响周边地区的采光与环境卫生，如1915年建成的位于百老汇街120号的42层公平大厦就是这个时代的典型案例。此外，城市用地混杂，仓库和工厂的随意建设妨害了周边土地使用者的利益与使用安全，居住社区受工业的污染和干扰，居住条件日益恶劣。1916年纽约颁布了建筑区划条例，控制和限制建筑物的高度和体量并给出后退规定，摩天大楼逐渐呈现出“蛋糕式”逐层退台的形态，使人们可以在林立的高楼中见到阳光。条例还明确规定了土地使用用途分区，将互相抵触的土地利用类型进行分离。向弹性区划的转变刚性区划过于严格的规定单一地块单一用途，使社区中人们的居住、娱乐与工作相互分离，城市环境单调乏味4。同时严格的建筑高度控制与后退红线规定，以及业主需要争取更多的建筑面积，二者共同作用导致建筑造型单一、街区景观呆板。从其后的实践过程来看，刚性区划保护了公众的基本利益，但也仅限于最低利益，对提高城市环境空间品质与居民生活质量的作用越来越小，难以满足公众的更高需求。与此同时，由于财政紧张，纽约市政府对城市广场、公园等公共设施的投资捉襟见肘，因此1961年版的纽约区划条例增加了允许开发商提高容积率、获得更多建筑面积等激励政策，用以换取开放空间、公园、拱廊等各种设施5。条例鼓励建筑“高层+广场”的模式，取代退台模式，既增加了开敞空地，又使建筑形式不再单一。在1961-1973年间，通过容积率奖励创造出大约110万平方英尺的开放空间6。现行纽约区划纽约市目前最新的区划条例是2021年6月生效的修正案，是1961年区划条例基础上的完善版，由14章条款与附录的区划文本和126幅区划地图两部分组成，形成了一个庞大复杂的规划与管理体系。1961年区划到现行区划的发展进程中，逐渐增加了5个特别区划和54个特定意图区。纽约市的区划条例发展一方面根据产生的问题不断修订，另一方面根据新情况不断补充（表1）。现行纽约区划条例技术框架纽约区划是综合性的法律文本2，实质上是运用立法权力来管理私有土地7，其基于“为提升和保护公共健康、公共安全和公共福祉”的目的，首先设定全市居住区、商业区和工业区3种用途分类的21个用地分区66个土地类型，每一个分区赋予一组或几组可供选择的土地用途。在具体用地控制方面，每个用地分区均极为详细的规定了建筑体量、建筑覆盖率或空地率、建筑与街道关系、停车规定及其他要求8，如将建筑与地块线的退让关系区分为“前院”“侧院”和“后纽约区划条例的强度管控经验与借鉴叶如海 乐晶晶 蒋伶 严铮类别年份用途分区区划分区高度分区激励政策刚性区划1916居住区商业区无限制区未决定区A类区-仓库区B类区、C类区-出租公寓D类区-联排住宅E类区-独立式或半独立式住宅根据街道宽度的倍数划分5个高度分区弹性区划1961居住区商业区工业区一般分区特别区划-主要机场地区开发权转让、容积率奖励一般分区特别区划-主要机场、滨水地区、新鲜食品商店、洪水灾害区、指定恢复区54个特定意图区高度限制区（LH）开发权转让、容积率奖励、叠加区划2021表1 纽约市区划条例发展对比表 北京规划建设 103 RESEARCH 研究院”等，每一种退让关系均有明确的要求。为了实现区划目的，还逐步增加了众多的弹性调控政策和特定地区的特殊规定。此外，纽约区划条例对实施管理、违法和处罚等方面也有详细的规定。纽约区划条例极其复杂，但从纽约用地强度管控的技术框架上来看，可以简化为基本区划（Basic Zoning）、叠加区划（Overlay Zoning）和特殊区划（Special Zoning）。基本区划对纽约住宅、商业、工业等用地的类型及强度进行规定；叠加区划是叠加在基本区划之上的，该区域即需要遵循基本区划相关规定，也需要遵循一些特殊规定；特殊区划不受基本分区影响，仅遵循各特殊区划的相关规定（图1）。基本区划纽约区划将土地按用途分成3个基本分区，即住宅区（Residence District,用字母R表示）、商业区（Commercial District,用字母C表示）、工业区（Manufacturing District,用字母M表示）。出于对公共绿地的保护，纽约中央公园等公共公园绿地并不包括在分区之内进行管控（图2）。纽约的土地分类不同于我国，我国的用地分类用数字代表不同用地性质的中类和小类，而纽约的用地分类中不同数字代表的是强度与程度的差别。住宅区根据住宅形态和居住密度分为R1-R10的10个区。数字越大，允许密度越大，停车需求通常随之减少。R1-R5为低密度居住区，R6-R7为中密度居住区，R8-R10为高密度居住区。连字符之后的第二个数字(如R3-1或R3-2)表示一般类别中用途、容量、停车规定的不同变化。某些地区的命名添加了字母后缀(如R10A)来表示相互制约的相对应区，目的是为了寻求维护、增强或建立新的社区特征或建筑规模。商业区按照商业职能和服务范围分为C1-C8的8个区。工业区则根据对周围环境的污染程度分为M1-M3的3个区。数字越大，拥有更广泛的土地可建设功能范围和此用途中更重要的土地利用影响。连字符之后的第二个数字表示常用密度类别中容量、停车规定的不同，第二个数字越大，代表允许更大的建筑和（或）较低的停车需求。特别区划纽约市现行区划条例里特别区划有主要机场（Major Airports）特别规定、海滨地区（Waterfront Area）特别规定、新鲜食品商店1（Fresh Food Stores）特别规定、洪水灾害地区（Flood Hazard Areas）特别规定、指定恢复区（Designated Recovery Areas）特别规定等5个特别区划。特别分区是根据特殊情况划定的特定区域，不受基本分区的规则影响，一般只需要遵循其独立的控制规定4。叠加区划特定意图区（Special Purpose Districts）特定意图区是指有特殊的历史、风貌和功能特征的地区或者需要进行特殊控制的地区。由于基本分区无法实现特定目的，部分区域被划分出来进行特殊控制。纽约现行区划目前共有54个特定意图区（图3），这些意图区大致可以分为3种类型9，一种是鼓励容积率上浮的鼓励发展区，如中图1 纽约区划强度管控技术框架图图2 纽约基本区划用地分类图3 纽约所有特定意图区分布（蓝色部分）图片来源：作者依据纽约城市规划局网站资料绘制图4 纽约8d区划图则图片来源：https:/www1.nyc.gov/assets/planning/download/pdf/zoning/zoning-maps/map8c.pdf?r=1113104 北京规划建设研究 RESEARCH 城区（MID）、哈德逊公园区（HY）等，一种是历史资源和特色空间保护的控制发展区，如海洋公园区（OP）、小意大利区（LI）等，还有一种是需要特殊引导的特色发展区，如南罗斯福岛区（SRI）、炮台公园区（BPC）等。所有特定意图区在区划图则中叠加在基本区划之上（图4灰色部分）。与特别区划的区别在于特定意图区并不给出独立的管理规定4，而是对不同划定区域因城市不断发展而产生的新需求，在基本分区的基础上，提出额外的规定来达到政府预期目标和公众需求，一定程度上与社会不断发展提升的价值取向有关。高度限制区（Limited Height District）高度限制区是对由地标保护委员会和董事会或其继承人确立的具有历史意义的区域进行一定的高度控制。分布在纽约的上东区（Upper East Side）、格拉梅西公园（Gramercy Park）、布鲁克林高地和科布尔山（Brooklyn Heights and Cobble Hill）（图5）。高度限制区不属于特定意图区，但是在区划图则上和特定意图区一样叠加在分区图则上，代码为LH（图6）。其中LH-1区的最高建筑高度为50英尺，LH-1A区为60英尺，LH-2区为70英尺，LH-3区为100英尺。纽约区划条例的强度管控成功经验规则统一1926年美国最高法院裁定区划条例有为保障公众利益而对私有土地实施公共管理控制的合法性10。为保护公众利益和土地所有者的公平权益，纽约区划条例中确定的体现土地权利的核心指标之一基本区划容积率指标，自1961年提出容积率概念以来几乎没有调整，而调整较多的是叠加区划和特别区划，以及相关规则的调整完善。当然，基本区划的容积率60年来基本没有大的变化，原因有三：一是在土地私有制情况下，任何容积率的变更，都是对私人权利的侵犯或奖励，是对其他土地所有者的不公；二是纽约市中心区基本区划中确定的容积率指标本身偏高，如居住用地R10容积率可以达到10.0，商业用地C6容积率可以达到6.0-15.0，明显高于我国城市规划的容积率限定；三是规划管理部门制定统一的规则，允许所有地区或者特定地区的土地所有者在一定条件下提高地块容积率，这个规则并不针对某一具体地块，而是一种普遍规则。常见方式是城市规划部门（DCP）通过划定特定意图区来实现特定地区的规划目标。以纽约第一个特定意图区百老汇剧场特定区（T）为例，百老汇是40多个剧场汇集的戏剧和音乐剧重要发扬地，但该地区用地性质主要是C6-7中央商务区。为了满足区内的办公楼开发项目建设需求，同时延续百老汇地区特色，1967年12月的区划条例调整中，将该地区划定为特定意图区，并规定办公楼开发项目中加建剧场则给予20%的容积率奖励。1982年7月的区划调整中将特定剧场特定分区并入中城特定区（MID），作为该特定意图区中的剧场分区（Theatre Sub-district）来执行相关特殊规定。纽约区划的规则统一包括基本分区中设定的普遍规则，也包括特别分区与叠加分区中政府为了实现特定地区特定目的设置的更有针对性的规则。通过这些规则的制定，既保护了土地所有者的权利，又能够有效实现政府的规划目标，还能够减少实施管理过程中的众多矛盾，实现了一举多得的目的。刚弹结合基本分区中的用地性质、容积率等指标是刚性的，不可变更的，叠加分区中的部分内容也是刚性的。但是在实施过程中，每个地块均有各自的特殊性，为了平衡土地所有者与公众之间的权益，鼓励土地所有者为城市公共利益做出贡献等，纽约区划条例自1961年以来，出台了多项弹性调控政策，引入市场机制来调节城市规划管理中的矛盾。纽约的弹性调控政策主要包括容积率奖励、开发权转让等，容积率奖励是政府通过给予容积率奖励，鼓励开发商提供改善城市居民生活质量、符合公众利益的私有公共空间或其他公益性设施；开发权转让是将需要控制地块上的建筑开发权通过法律程序转让到其他适于开发的土地上。而为了保证弹性调控政策的实施，纽约区划条例对容积率奖励、开发权转让进行了详细的规定。以广场奖励制度为例，开发商必须要完全达到奖励标准才能获得容积率奖励，具体内容包括公共广场的基本设计标准、公众到达和通过的相关规定、内部各类设施要求等等，这些条件内容复杂又非常具体。开发权转让则明确设定了转让范围、额度等，并通过市场化的开发权银行等作为开发权转让的交易平台来实现不同土地之间的开发权转让。图5 纽约高度限制区的分布（黄色部分）图片来源：作者依据纽约城市规划局网站资料绘制图6 纽约16C区划图则中的高度限制区图片来源：https:/www1.nyc.gov/assets/planning/