基于全生命周期的地方政府专项债绩效评价研究_申亮.pdf

地方财政研究 2023 年第 4 期基于全生命周期的地方政府专项债绩效评价研究申亮范润婕（山东财经大学，济南 250014）内容提要：地方政府专项债是我国当前推行的积极财政政策的重要抓手，存量规模大、增速快。目前，专项债绩效评价仍基于一般公共预算支出项目绩效评价，但由于专项债具有公益性和收益性的双重要求，且项目运营周期长、不确定性高，因此传统绩效评价方式难以适用，其绩效评价研究亟需加强。本文基于地方政府专项债特点，梳理了专项债绩效评价指标体系构建过程中需考虑的问题，并依照相关政策及法律法规，按照“目标投入过程产出结果”主线对专项债进行全生命周期绩效管理，从决策、过程、产出、效益四个维度构建了绩效评价体系，并对指标进行了量化及赋值，可以满足专项债项目运营中各阶段的管理要求。最后，结合专项债绩效评价指标体系，对地方政府专项债项目的管理及其绩效评价工作的开展提出了政策建议。关键词：全生命周期地方政府专项债绩效评价体系中图分类号：F812.5文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)04-0034-10收稿日期 2022-10-23作者简介 申亮，财政税务学院教授，博士生导师，研究方向为财税理论与公共政策；范润婕，财政税务学院博士研究生，研究方向为财税理论与公共政策。基金项目 国家自然科学基金项目：电商供应链的公平关切决策与协调研究（71971129）；2019 年度山东财经大学政府绩效评价中心课题：地方政府专项债项目绩效评价研究（JX201909）。中国发布丨财政部：2021 年新增地方政府专项债券 3.65 万亿元 EB/OL.https：/ 2015 年新 预算法 实施起，专项债成为地方政府主要融资渠道，其发行力度及使用范围不断扩大。2021 年，我国新增专项债金额约 3.6 万亿元，占地方债总额的48%。目前，地方政府专项债已经成为补短板、稳增长的重要手段，在落实积极财政政策、扩大有效投资需求等方面具有重要意义。但是，由于专项债存量较大、增速较快，也为地方政府带来了一定的风险，而专项债因其公益性、收益性及长期性等区别于一般债券的特点，现有地方债券绩效管理手段难以完全应用于专项债。因此，专项债的绩效管理研专题策划：地方政府专项债务34地方财政研究 2023 年第 4 期究亟待加强。由于地方政府专项债应用时间还不长，目前关于地方政府专项债绩效评价的研究主要集中于评价指标体系的构建和评价方法应用方面。考燕鸣等（2009）2、金荣学与宋菲菲（2014）3认为对地方政府债务绩效评价应从政府债务界定和债务绩效两个方面来考虑。闫坤和冯明（2020）4认为地方政府债务存在专项债发行期限较短且与项目期限的匹配程度较弱，以及专项债资金周转低等问题，提出应当建立“一风险、两效率”为主线的全流程政府债务评价体系。宓燕（2006）5运用 AHP 构建出一套包含3 大类 20 个具体指标的地方债务绩效综合评价指标体系。金荣学和毛琼枝（2017）6在主成分分析法的基础上，结合数据包络分析法（DEA）对地方政府债务进行评价。杨宝坤和刘芳（2019）7认为地方政府债务绩效管理应该贯穿举债评估、决策和债务资金举借、使用、偿还、披露环节，并建立全过程绩效评价体系。在地方政府债务绩效评价分析方法方面，金荣学和宋菲菲（2015）8认为，在进行地方政府债务绩效评价时，可以用债务支出结构的合理性来进行分析，由于这种合理性分析存在一定的模糊性，运用模糊模式识别法更具有理论与现实意义，这也为进行债务绩效评价提供了一种可行方法。陈业华和邓君（2016）9结合网络层次分析法（ANP）和模糊综合评级法设计出了针对地方政府债务融资的绩效评价体系，划分了定性指标评语集与定量指标评语集，用以衡量绩效评价结果。王泽彩（2019）10认为，为进一步完善政府债务绩效评价，政府应当建立政府债券项目库，对政府债券实行分类项目管理。本文在已有研究基础上，基于相关政策及法律法规，对专项债进行全生命周期绩效管理，从决策、过程、产出、效益四个维度构建了绩效评价体系，并对指标进行了量化及赋值，丰富了专项债绩效评价的理论基础。二、地方政府专项债绩效评价需考虑的问题在构建专项债绩效评价指标体系时，需要着重考虑以下问题：（一）专项债兼具财政性和金融性两个特征专项债具有财政性和金融性两个特征，既包含一般债券特征，也包含商业项目的特点。因此，需要从经济性、效率性、效果性、社会性四个角度综合进行评价，从而实现专项债的效益最大化。（二）重点关注代际公平和偿债风险专项债的还本付息是对应着公益性项目的政府性基金或专项收入，其存续随着项目走。2018 年10 月以后，财政部先后印发了 关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知（财预2018 161 号）、关于做好地方政府债券发行工作的意见（财库 2019 23 号）等文件，鼓励探索 10 年期以上的长期专项债券。因此，长期性是专项债绩效评价过程需要考虑的重要方面，专项债应该确保项目偿债来源真实且能实现代际公平。其中，项目收益平衡应该从总量平衡及结构平衡两个方面进行考虑，同时关注融资成本及融资必要性，以求最大限度降低专项债偿债风险。（三）立足项目的全生命周期进行绩效评价专项债项目的回报期较长，且项目“借、用、管、还”需要关注的重点有较大区别，因此，专项债项目的绩效评价应立足于项目的全生命周期，从决策、2022 年地方债预测（七）：期限如何设置？EB/OL.https：/ 2023 年第 4 期过程、产出、效益四个维度来设计指标体系，反映专项债绩效评价的全貌。（四）注重绩效评价指标体系的可操作性地方政府专项债项目绩效评价体系的构建是为了以绩效评价指标为导向，通过绩效评价得分对专项债的立项、实施和结果进行监控，实现债务资金的高效运作并防控可能出现的债务风险。这就要求绩效评价体系在指标设计科学可靠的基础上，更加注重绩效评价指标体系的可操作性。绩效评价体系中应减少主观判断的指标，尽可能实现全指标的量化。三、专项债绩效评价指标体系的构建依据财政部印发的 地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库 2015 83 号）和 地方政府专项债券项目资金绩效管理办法（2021）等政策文件，本文的专项债绩效评价从决策、过程、产出、效益四个维度制定共性指标，结合专项债实施过程中的难点及重点，改进共性指标，增加个性指标，分类进行指标细化和分值设定。不同于一般公共预算支出项目的绩效管理，地方政府专项债需要立足项目的全生命周期进行绩效评价。因此，本文对专项债进行了全生命周期绩效评价体系设计，针对决策、过程、产出、效益四个阶段分别建立了分类绩效评价指标体系（见表 1）。根据专项债注重产出和效益的特点，对各阶段指标进行了全流程量化，四个阶段的分数赋值分别为 15 分、20 分、30 分、35 分。表 1专项债绩效评价的四个阶段阶段决策过程产出效益评估标准专项债券发行要科学、合理资金实施及组织管理要高效专项债券能有效、及时的达到预期目标专项债券应带来正向效益并具有一定地可持续性评估内容项目立项准备、绩效目标、投入资金资金管理、组织实施债券兑付情况、产出完成度、产出时效、产出成本项目效益证明材料该阶段活动或实时相关的资料描述项目落实情况项目执行后的实际数据项目执行后的实际和调查数据（一）决策阶段决策阶段的评估不仅可以使专项债项目在事后评价时精准把握问题出现的源头，该评估结果还可以应用于项目申请，从源头上杜绝重大风险的发生。由于专项债券资金使用具有有偿性，需要关注成本和融资必要性。同时，专项债评估为事后评价，这使得对专项债决策阶段项目立项合规性、必要性、可行性的量化评估更为必要。因此，决策阶段从“立项程序规范性”“立项决策合理性”“信息披露完整性”三个方面展开，并设置相应二级指标。首先，专项债的立项是直接关系其发行和使用效果的关键，需要以科学性、合理性作为基本考核因素。地方政府专项债的绩效评价既要实现对债务资金的有效管理，又要实现对政府负债行为的合理引导。因此，在指标构建中应该体现严谨的管理规范、科学的风险控制、清晰的债务举借及偿还措施，这就需要重视立项申报过程中对地方政府债务的严格考核。我们在“立项程序规范性”二级指标下预设“申报流程规范性”和“申报材料充分性”两个三级指标。而由于专项债申请过程中可能存在项目信专题策划：地方政府专项债务36地方财政研究 2023 年第 4 期用评级、收益、定价等方面的不实或不合理信息，在地方政府专项债发行过程中应着重加强对“立项决策合理性”的评价，通过事前的信用评级和指标评估来降低专项债项目的偿债风险。本文在“立项决策合理性”二级指标中预设“绩效目标合理性”“实施方案可行性”“指标体系完善性”三个三级指标，体现了专项债项目立项过程对融资成本和融资必要性的关注。此外，根据 财政部办公厅关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知（财办库 2019 364 号）的要求，“信息披露完整性”二级指标下预设“项目基本信息披露”“第三方评估信息披露”“财政经济信息披露”三个三级指标。具体指标及计分标准见表 2。表 2专项债决策阶段绩效评价指标一级指标二级指标三级指标分值计分标准决策阶段立项程序规范性申报流程规范性1申报专项债项目委托的结算机构、承销机构、信用评级机构采用公开招投标方式进行选择的，得 1 分；否则，得 0 分。申报材料充分性2按要求提交详细、规范的信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告等文件的，得 2 分；提交的文件缺失或不规范，每发现一例，扣 1 分。扣完为止。资金管理科学性1专项债的资金分配使用项目法的，得 1 分；否则，得 0 分。立项决策合理性绩效目标合理性2绩效目标可量化、有明确目标来源、绩效目标设置有明确的科学方法的，得 2 分；缺少一项，扣 1 分。扣完为止。实施方案可行性2项目采取有效的过程控制措施，项目设立、清理和退出是否有明确的时限和步骤，符合全生命周期管理要求的，得2分；缺少一项，扣1分。扣完为止。指标体系完善性1建立本项目的绩效评价指标体系且指标可量化的，得 1 分；否则，得 0 分。信息披露完整性项目基本信息披露2项目依法依规、充分、及时地披露项目概况、项目资金来源、项目发行金额、分年度投资计划、债券期限、还本付息计划、潜在风险评估、主管部门责任等项目基本信息的，得 2 分；缺少一项，扣 1 分。扣完为止。第三方评估信息披露2项目依法依规、充分、及时地披露财务评估报告（重点是项目预期收益和融资平衡情况评估）、法律意见书、信用评级报告等第三方评估信息的，得2 分；缺少一项，扣 1 分。扣完为止。财政经济信息披露2项目依法依规、充分、及时地披露经济社会发展指标、地方政府性基金预算情况、地区专项债务限额及余额、地区分布、期限结构等财政经济信息的，得 2 分；缺少一项，扣 1 分。扣完为止。专题策划：地方政府专项债务37地方财政研究 2023 年第 4 期（二）过程阶段过程阶段专项债的评估重点为资金的使用效益和实施过程的项目管理完善度。因此，下设“资金管理”“绩效管理”“综合管理”“信息披露”四个二级指标，从资金和过程控制两个角度对专项债过程阶段进行评估。过程阶段需要强化专项债的资金拨付管理，严格细致把控资金支出进度及资金投放方向，避免资金闲置和违规挪用，以实现专项债项目资金的“自平衡”。其中，需要着重考虑专项债金融性特征及偿债风险，在专项债实施过程中实现资金的优化配置，通过对债务资金使用的规范性、时效性、执行数额准确性的高效监控，提高债务资金实际运作的效率并降低偿债风险。因此，在“资金管理”二级指标下，参照 预算绩效评价共性指标体系框架（财预2013 53 号），设置“资金到位率”“到位及时率”“预算执行率”“账实相符率”和“资产处置率”五个三级指标，从资金落实和资金使用两个角度对资金管理进行量化评定；在“绩效管理”二级指标下设置“范围规模”“质量控制”和“结果应用”三个三级指标，在“综合管理”二级指标下设置“质量管理”“安全管理”“档案管理”三个三级指标。此外，根据 财政部办公