巴黎环城绿带规划的发展历程及经验启示_黄鹏飞.pdf

北京规划建设 87 RESEARCH 研究巴黎环城绿带的发展历程20世纪初-20世纪中期巴黎城市规划的初衷环城绿带规划思想源于19世纪末英国社会学家霍华德（Ebenezer Howard）提出的“田园城市”理论。后来英国绿带成熟的规划体系推动了包括巴黎在内的世界各地环城绿带建设的浪潮。虽然巴黎绿带的概念到20世纪80年代才被正式提出，但巴黎在20世纪早期提出的城市规划方案与后来的绿带构想出发点是一致的，均站在了限制城市无序发展的角度。因此早期的城市规划思想为巴黎绿带规划的提出埋下了伏笔。1934-1960年：以限制为主导的规划阶段19世纪末，巴黎工业化的大规模发展和人口的剧增促使城市向郊区扩张，由此带来了郊区大片森林绿地的毁坏。为了抑制这一现象，1934年巴黎出台了PROST规划1，提出对现有的森林和历史景观加以严格保护，并划分出城市建设用地和非建设用地，非建设区严禁新城的建设和发展。虽然在某种程度上，这项措施限制了城市的蔓延，但同时也否认了城市合理扩展的可能性，没有立足于巴黎未来长远的发展。进行数年的修改后，PROST规划在1956年被命名为巴黎地区国土开发计划（以下简称PARP规划）。此次规划提出了疏散中心区、提高郊区的人口密度和建设强度等目标。并主张在城市边缘保留一部分用地，用作未来卫星城镇的建设。这时候的农业用地分隔郊区与城市的构想已经初具绿带的功能。但PARP规划延续了PROST规划的核心观点，对新建住宅区、卫星城的格局依然保持严格的控制，违背了地区发展的客观规律。1965年后：以发展为主导的规划阶段1965年，巴黎出台了巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要（1965-2000）（以下简称SDAURP规划），规划正视了巴黎市人口规模的扩大和城市发展的迅猛趋势，文件提出将开辟新的城市建设区来适应人口增长的需求，以及城市建设将在保护自然环境的基础上进行，且将使绿色空间沿着已有的放射状交通系统渗透进城市中心区，缓解城市中心区绿地率较低的状态。SDAURP规划在城市边缘地区为城市化进程提供了发展空间，遵循了城市发展和人口增长的规律。此次规划提出的“多中心、整体化”的区域空间格局，是巴黎大区规划顺应城市加速发展步伐的反映，也是巴黎城市规划从限制为主到发展为主的一个转折点。其中对于城区边缘的绿色空间，文件指出将环中心城区的森林绿地、河流、山川等自然要素进行保护，侧面反映了对城市无序蔓延的限制1。也是为后期巴黎环城绿带的建设构建了空间格局的雏形。20世纪后期绿带规划的设想和正式提出、发展1976年SDAURIF规划：自然平衡区SDAURP规划在1975年经过再次修编，1976年被命名为法兰西之岛地区国土开发与城市规划指导纲要(1975-2000)（以下简称SDAURIF规划）。SDAURIF规划更侧重于对建成区的利用和完善，强调保护自然空间的完整性，巴黎环城绿带规划的发展历程及经验启示黄鹏飞图1 1976年SDAURIF规划首次设想的绿化带388 北京规划建设研究 RESEARCH 包括森林空间和农田空间，以及在城市内部开设更多的绿色空间2。根据城市多中心的原则，SDAURIF提出在距离巴黎市中心15-35公里的范围内建立五个新城市，因此在建设新城时引入农业景观，将农田作为城市之间的隔离带，提出了“自然平衡区”（ZNE）的概念。1976年的SDAURIF规划首次设想了绿化带，将新城内的开放空间作为绿带的一部分，但此时还未被绘制出来，该项目旨在保护市中心周边10-30公里范围内的非城市化地区。这在很大程度上预示了20世纪80年代初开始制定的区域绿带项目的到来（图1）3。20世纪80年代：绿带项目的正式提出在1983年1月关于区域环境政策的讨论中，首次明确提到绿化带的概念，与此同时展开了环城绿带的研究。在1977-1995年期间，这项研究被巴黎地区研究所持续地推进着。在1986年将其系统化、形式化，并详细绘制了约14.2万公顷的未开发或可开发地区，概述了每个林地、农业用地和自然区域的现状，以及对“理想未来”的思考。1987年巴黎地区研究所发表了一份名为区域优先事项：巴黎大都会的绿化带的综合文件，由此绿带项目得到了正式确立。绿带项目促使了大量林地和自然区域的收购、开发及向公众开放，并且对脆弱的城郊农业用地进行土地监测和保护4。1994年法兰西岛地区总体规划（SDRIF）：绿化带内自然空间的保护1990年，法国政府开始对1976年的SDAURIF总体规划进行修编，1994年出台法兰西岛地区区域发展指导纲要（1990-2015）（以下简称SDRIF规划）。SDRIF总体规划规定尽可能确保绿化带内现有的自然空间得到维护和发展，将“自然空间的保护”作为首要目标。规划以距离巴黎市中心10公里和30公里为半径，将巴黎地区划分为三个环形区域，按照半径大小分为内环、中环、外环（图2）。内环（城市环）指距离巴黎市中心10公里半径内的城市集群区域。国家通过回收闲置土地的方式，在城市中建设城市公园、广场绿地、休闲花园等绿色空间。同时通过道路、河流等线性空间将各类绿色空间整合起来，加强了城市空间的整体性和多样性。中环（绿带环）指半径在10-30公里范围内的区域（图3）。图2 1994年SDRIF规划的巴黎三环3图3 1994年SDRIF规划中的绿带研究3 北京规划建设 89 RESEARCH 研究绿带中穿插着零星的城市集群，除了对自然环境的保护，绿带同样发挥着向市民提供丰富的休憩空间，促进园艺事业发展，发挥城郊农业生产价值等功能。外环（农业环）指的是半径大于30公里范围的区域，也是绿带以外的区域，包含了大量的农业用地和森林，因此土地的农业经济价值、绿色景观价值、环境生态价值应得到有效的重视和保护，彰显乡村秀丽的自然风光，延续本土的文化特色。与之前的几次规划相比，1994年的SDRIF规划更加注重社会、经济、环境多方面的平衡发展，保护绿带内的自然区域。对于已建成的城市，提出要将自然空间融入城市空间；提出尊重自然环境、保护历史遗迹、保护森林和农田等措施；提倡城市发展和自然保护的相辅相成5。1995年区域绿色计划：成熟的绿带版本巴黎在进行1994年SDRIF规划时，也开始了区域绿色计划的制定。绿带项目在区域绿色计划中得到了最详细的阐述，文件提出了“过渡空间”的想法，即，将绿带作为从密集的城市集群到农村聚落的过渡区域。因此，巴黎绿带不同于著名的英国绿带模式。在英国的模式中，绿带被设置在城市群之外，它距离城市群中心更远，城市化程度更低3（图4）。1995年的区域绿色计划旨在通过一项与当地总体规划相联系的合同政策来保护绿化带内143000公顷的开放空间（图5、图6）。该计划明确概述了绿带的主要目标：第一，控制城市边界，限制城市的扩张蔓延；第二，保护和扩大森林区域；第三，创造新的娱乐设施，将一些未建成的空间打造为公共绿地，供公众休闲活动使用；第四，促进城郊农业的持续发展；第五，避免因新的基础设施分割空间而造成土地的支离破碎；第六，提高主要景点（大型遗址）的可读性，美化城市入口；第七，保护自然遗产、动植物。区域绿色计划中，绿带项目距离首都中心10-30公里，遵循了1976年SDRIF的规定，且明确地将绿带项目置于“区域开放空间系统”的中心地位，绿带在城市群的绿色网格和乡村区域的交界处，也连接着山地和森林。区域绿色计划将绿带列为巴黎大区未来发展的主要项目，由此来整合城市内部的绿色空间和城市外围的农林用地，使得城乡之间协调互补，形成一个大型的区域绿地系统6。主要实施机构和机制绿带项目是巴黎地区一项自愿发起且持续实践的政策，图4 伦敦和巴黎环城绿带模式对比4图5 1995年区域绿色计划中绿带研究领域3图6 1995年区域绿色计划中确定的绿带开放空间390 北京规划建设研究 RESEARCH 是在一个区域合作模式下实施的。为了实施其绿化带项目，巴黎绿色空间机构（AEV）通过区域土地干预计划（PRIF）与国家各个地区的机构、协会等形成广泛而密集的伙伴关系网络。法兰西岛绿色空间局Agence des Espaces Verts（AEV）法兰西岛绿色空间局（以下简称AEV）是1976年成立的一个公共行政机构，也是自然区域（森林、生态遗址、农业区等）保护、开发和管理方面实施区域政策的重要工具。该机构成立的出发点是为了改善法兰西岛居民的日常生活，开发和保护当地的自然空间。成立的40多年来，专家一直在调动当地参与者的集体智慧来维持城市与自然之间脆弱的平衡，形成共建共治共享的开发模式，且已经在法兰西岛收购了15000公顷的农业、自然和森林区域，分布在56个地区7。城市化进程使得区域自然遗产受到严重的威胁，如何将自然和森林地区与城市化发展相协调，成为了一项重大的挑战。因此，在这个方面AEV承担了多项主要任务。通过土地干预，开发法兰西岛为了保护法兰西岛地区的生态环境并改善居民的生活环境，AEV通过土地干预的方式，收购并开发了大量的绿地。其中树林和森林占据了三分之二，其余的土地利用类型有沼泽、草地、湿地和农业区等，从而保护法兰西岛地区在城市化进程中存留的开放空间3。管理自然森林区域，向公众开放AEV最初的行动重点是自然森林区域。在生态环境保护允许的范围内，AEV将自然森林区域开放，为公众提供前往这些区域的通道。因此，很多区域性景点都标记了清晰的步行路线，其目的在于为行人和骑行者提供大量的绿色通道，加强大型自然区域之间及自然区域和城市之间的连通性。保护农业用地20世纪90年代，由于建筑对土地的侵占，法兰西岛地区的农业用地压力日渐增大。为了减缓城市化带来的压力并帮助农业部门发展，AEV进行土地监测并在必要时收购绿带（巴黎周围10-30公里的区域）中的农业用地（这些用将租给农民），由此实现对农业用地的保护，意在减少农田的退化和城市的过度扩张。保护生物多样性，支持环境和生态教育21世纪初，AEV介入了湿地、草原等自然空间的保护。保护这些自然环境和栖息地的出发点在于这些自然空间对城市发展的可持续性、对自然风险的预防和对适应气候变化的贡献等。AEV通过研究生态管理方法来保护动植物、监测和维护区域环境资源。AEV还参与了其管理的区域森林的认证过程，成为法国最大的公共FSC认证的所有者。在这些开放的自然区域内，每周末都有由专家组织的自然郊游活动，提高公众环境保护意识8。区域土地干预计划Primtre Rgional dIntervention Foncire（PRIF）法兰西岛绿色空间局（AEV）能够执行保护绿地政策的主要原因是在一开始，其就被赋予了一个土地工具，也就是区域土地干预计划（以下简称PRIF）。PRIF是唯一一个能够将绿带政策付诸实践的机制。在PRIF的机制下，AEV可以获得未开发的土地，然后采取措施和行动来保护这些土地，在巴黎周边形成绿化带4。同时，PRIF是一项需要经过多部门协商后达成一致的政策机制，每个区域PRIF的创建都需要由区域委员会在咨询市政当局和相关部门后进行审议，由AEV执行。因此PRIF是由图7 2013年SDRIF规划区域开放空间系统13 北京规划建设 91 RESEARCH 研究市政府、绿色空间局（AEV）和区域委员会经过协调一致后最终创建的9。PRIF创建的目的与AEV高度一致，就是保护林地、维持农业、修复生态环境。PRIF涉及的范围包括各类城市规划文件中所确定的用于自然和农业用途的土地，地方当局可以在城市规划文件的附图上绘制PRIF的轮廓，从而使当地通过加强监管来有效保护其土地空间10。21世纪巴黎环城绿带规划的反思与推进面临的困境与挑战1994年的SDRIF规划是唯一一个涉及绿带项目的区域监管文件。大多数绿带规划是在SDRIF出台之后开始的。在SDRIF附带的区域绿色计划中，绿带项目才成为了区域政策的一项组成部分，但此时的绿带项目只是作为一项参考文件，并不具备强制执行的约束力。绿带项目虽实施了几十年，在实施期间也达到了一定预期效果，但城市的发展进程对绿带的影响依然存在。在20世纪90年代后期，由于地区议会的原因，绿带项目没有再被继续推进，在本可以连续实施绿带政策