城市地下空间开发存在的问题及对策_武文婷.pdf

Construction&DesignForProject工程建设与设计1引言城市地下空间，指的是在城市地面以下由地下建筑物构成的空间，包含地下街、地下人行道、地铁、城市公路和隧道等交通、商业设施以及地下管网、人防设施等城建公共设施1。现阶段，我国经济快速增长，城市化进程不断加快，城市规模也在迅速扩大，导致城市土地资源越来越紧张，地面发展空间越来越少，“摊大饼”式的城市发展道路难以为继。伴着城市人口的增加、车辆的增多、工业的发展，人们对交通堵塞、车位数量、生态环境等问题越来越重视，加大了城市发展和土地资源短缺之间的矛盾。城市地下空间开发可以缓解城市建筑用地紧张、交通拥堵，改善环境质量，减少能源消耗，同时也是城市防空体系建设的有效补充，能极大地提高城市运行效率、提升城市品质和品位、增强城市居民生活的幸福指数，具有巨大的发展前景。2地下空间开发利用发展历程最初的城市地下空间开发处于“拓荒”阶段，国内对城市地下空间开发并没有明确的法律法规，相关的政策性文件也是屈指可数，使得城市地下空间开发利用的随意性较大。1997年10月27日，建设部令第58号发布了城市地下空间开发利用管理规定，针对城市地下空间的规划、建设、管理等方面进行了规定，明确各级政府建设行政主管部门的相应职责，明确了城市地下空间规划是城市规划的重要组成部【作者简介】武文婷（1988），女，湖北老河口人，工程师，从事市场投资经营及 PPP 模式研究。城市地下空间开发存在的问题及对策Problems and Countermeasures of Urban Underground Space Development武文婷（鲁班工业品（天津）有限公司，天津 300450）WU Wen-ting(LubanIndustrialProducts(Tianjin)Co.Ltd.,Tianjin300450,China)【摘要】随着我国经济的快速增长和城市化进程加快，城市人口和车辆不断增加，城市建筑用地越来越紧张，对地面交通及基础设施建设提出了更高的要求和标准。合理规划并对城市地下空间进行开发是缓解城市建筑用地紧张和交通拥堵的有效途径。论文从城市地下空间开发利用的现状出发，分析了城市地下空间开发利用存在的问题，并针对性地提出相应的对策。【A b s t r a c t】With the rapid growth ofeconomyand the acceleration of urbanization process in our country,the urban population and vehiclesareconstantlyincreasing,andtheurbanbuildinglandisincreasinglytight,whichputsforwardhigherrequirementsandstandardstothegroundtransportationandinfrastructureconstruction.Rationalplanningandtheuseofundergroundspacedevelopmentistoalleviatetensionandurbanconstruction land is an effective means of traffic congestion.This paper starts from the present situation of urban underground spacedevelopment and utilization,analyzes the existing problems of urban underground space development and utilization,and puts forwardcorrespondingcountermeasures.【关键词】城市地下空间；法律法规；规划；资源【K e y w o r d s】urbanundergroundspace;lawsandregulations;planning;resources【中图分类号】TU984.11+3【文献标志码】B【文章编号】1007-9467（2023）06-0242-03【DOI】10.13616/ki.gcjsysj.2023.06.279242分，规范了国家对地下空间资源开发利用的相关要求；2001年11月20日，建设部令第108号发布了建设部关于修改的决定，各级政府和主管部门的职责得以明晰，并对城市地下空间开发利用规划的主要内容做出了相关要求。随着城市规划编制办法（建设部令第146号）、城市规划编制办法实施细则（建规字第333号）、关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）、关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知（建城2019100号）、关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知（建城2016193号）等相关法规及配套政策文件的相继出台，我国城市地下空间的开发利用走出了“拓荒”的“自由开发”阶段，踏上了“法制化管理”的进程，将城市地下空间资源有效的开发利用作为了城市发展的重要内容。在建国初期到改革开放前的时期，是城市地下空间开发发展的早期阶段，以人防工程为主，经过前后20年左右的建设，形成了规模庞大的地下人防工程体系，根据相关数据统计，单单平战结合开发利用的人防工程就达到了数千万平方米；改革开放之后，国内经济迅速发展，北京、上海、广州等特大城市开始进行地下轨道交通建设，并以逐渐加速的进度快速发展，且建设范围不断地扩展到各个城市，这一时期，地下轨道交通建设占据了城市地下空间开发的绝对主导位置。同时，地下轨道交通建设也带动了沿线的地下空间开发工程。现阶段，因为城市土地资源越来越珍贵，城市发展空间限制不断加大，由此，人们提高了对地下空间开发利用的关注，各地的地下空间按照开发利用规划均逐步有序开展，除常见的地下轨道交通之外，城市地下空间的开发向着多元化的方向不断发展。例如，地下商业综合体、地下大型综合交通枢纽、地下公共服务设施、地下水利设施、地下停车场、地下变电站、综合管廊等。2017年5月，由住房城乡建设部及国家发展改革委联合发布的全国城市市政基础设施建设“十三五”规划中就对轨道交通、综合管廊设立了规划指标。3城市地下空间开发过程中的问题3.1科学的管理体系缺乏地下空间是一种资源，而且是一种不可再生的稀缺资源，地下空间开发作为一项具有建设限制性且系统性较强的工程，“自由开放”的地下空间开发利用将对城市后续建设及地下空间的开发利用产生严重干扰，且地下空间的开发利用是一项十分依赖于整体规划和政策引导的工作，尽管已经有很多城市做出了专项规划，但在实施管理过程当中，较容易产生多头管理与无人管理并存的现象2，在客观上对城市地下空间开发利用造成了一定阻碍。3.2地下空间管理立法缺位当前，我国尚未有完善的地下空间开发的相关法律法规，虽然城市地下空间开发利用管理规定（建设部令第58号）、建设部关于修改的决定（建设部令第108号）中规定了城市地下空间的规划、建设、管理等要求，但仍是一部部门法规性文件。在我国现行的法律体系当中，地下空间的物权性质、权属管理等问题并未在国家法律层面上做出相关规定，一方面使得地下空间建设项目在实施过程中具有较大的局限性；另一方面没有明确产权的地下空间项目也会给投资者的权益带来巨大的风险，降低社会资本投资的积极性，从而影响地下空间的开发与发展3。3.3地下空间开发标准不统一经过长期的实践积累，地下人防工程和地下轨道交通的开发利用已经形成了一套比较完整的规划、设计、施工规范标准，其他的地下空间工程的设计标准、建设标准、技术标准、设计施工规程等一系列标准规范基本上一片空白，规范标准的缺失不但不利于地下空间的管理，也不利于行业的整体发展，间接造成地下空间开发的造价一直未得到下降，从而不利于地下空间开发利用的持续发展。3.4地下空间开发成本高地下空间工程建设成本远大于地表建筑，这是一个不争的事实，在经济方面地下工程确实处于劣势。这个缺陷也造成了地下空间成为决策者最后一个不得已的选择，形成了从上到下都看好地下空间开发，但是地下空间项目都很难落地实施的现状。近几年，围绕地下空间开发也出现了一些新的技术，但是由于缺乏项目支撑，难以推广应用，造成了成本的居高不下，反过来又进一步加剧了地下空间项目的落地难，形成了一个恶性循环的怪圈。3.5社会认知对城市地下空间不够友好我国的传统习惯中，对地下的固有观念是不够正面和积极的；同时，由于历史、经济等条件的限制，传统的地下空间建筑功能单一、布局不合理给人们的固有印象是空间压抑、幽ProjectManagement工程项目管理243Construction&DesignForProject工程建设与设计闭、不通风、昏暗、潮湿等不良的体验，从某种程度上来说，现阶段的个别地下商业仍然会给人们以这种感官体验。这就造成了已建成的地下空间利用率较低，也影响了地下空间开发的发展。4解决对策4.1整合资源、统筹管理地下空间开发与人防、水电、建设、市政、通信等诸多管理部门有关4，在实施管理过程中，应对地下空间开发项目进行统筹管理，整合项目实施中所需各项行政资源，建立部门间信息共享、协调管理联动机制，通过对管理体系、管理措施进行综合、系统的完善，形成综合统筹管理理念，协调各部门之间的权责关系，避免“多头管理”或“无人管理”的情况发生。4.2完善地下空间的法律法规体系针对我国国家层面的地下空间法律法规处于立法空白的现状，必须尽快建立和完善关于城市地下空间的开发规划、物权性质、权属管理、施工建设、使用管理等方面的法律法规，这样有利于加强城市地下空间开发利用的实施规范、整体规划及政策导向；另一方面也为社会资本投资地下空间开发提供有力的法律保障。4.3形成行业标准规范通过提高地下空间规划的科学性、前瞻性和严肃性，按照区域、深度、用途等要素对地下空间进行分区域、分层统筹规划，提高地下空间资源的利用率，并根据行业特点，组织领域内的资源，制定统一的规划、设计、建设、运营管理技术标准规范，将地下空间设备设施标准化，加快地下空间开发利用的发展。4.4通过高新技术应用提高地下空间的利用效率地下空间开发的成本高是一个不可回避的事实，但相对于地上建筑，地下空间也具有土地成本低、节能环保、稳定性高等优点，通过新技术的应用，提高地下空间的利用率，从而提高地下空间的单位价值，可以有效地降低地下空间开发的单位成本。例如，传统自行式停车场的单车位平均建筑面积在40 m2左右，通过引入智能停车系统，可以极大地降低道路、设施等公摊面积，并可以进行在纵向上堆叠，提高空间上的利用率，提供数倍于传统停车场的效率，将大大降低单车位的成本。对于地下空间开发的新技术的应用，可通过项目试点效应进行积极的推广，来带动新技术的快速市场应用，随着新技术应用达到一定规模，边际效应将带来开发成本的逐步降低，从而形成良性循环，助推城市地下空间开发。4.5建立以人为本的地下空间开发理念传统地下空间开发中只注重单项功能的使用而忽略感官体验的做法，确实存在着不小的弊端，但地下空间开发的高成本必然会导致地下空间在空间上的狭小，由此给人们带来来自视觉、心理的不良体验。从“以人为本”的规划理念来看，未必就要建设大空间的地下建筑，高空间利用率仍是地下空间利用应坚持的一个原则。现在的视觉科学研究给地下空间开发提供了一个新的方向，系统性地对装修、灯光、采光、通风等要素进行合理设计，并与相应控制系统结合，通过科学的运营管理，消除人们对于地下空间的幽闭恐惧，同样的空间内也可以给人们带来良好的环境体验、舒适体验。5结语城市的发展正由粗放式发展转向集约式发展，城市地下空间开发利用仍是缓解城市建筑用地紧张、交通拥堵，改善环境质量，减少能源消耗的有效途径，但是地下空间资源的开发利用具有典型的不可逆性。城市地下空间规划在城市规划中具有重要地位，通过建立相关法律法规体系，形成行业技术标准、操作指南等标准化内容，加强地上地下联动