关于财政预算绩效管理工作的...思考——以山东省淄博市为例_王连忠.pdf

CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13财政局长谈绩效关于财政预算绩效管理工作的实践与思考以山东省淄博市为例王连忠【摘要】全面实施预算绩效管理是党中央、国务院立足新形势新任务，站在全局高度部署的一项重要任务。全面实施预算绩效管理改革以来，山东省淄博市财政局围绕“1个目标”“2个支撑”“3个环节”“4个方面”，充分发挥了财政资金使用效益。然而在绩效管理不断推进的过程中，也面临着诸如部门单位主体责任意识不强、评估评价结果应用缺乏约束力、第三方机构水平良莠不齐等问题。在收支矛盾进一步加剧、成本管理需求进一步增强的新形势下，淄博市财政局通过落实三项举措、做实三个环节、实现四个拓展夯实绩效管理工作成效，推动绩效管理向深水区推进。【关键词】预算绩效管理 资金分配 绩效评价全面实施预算绩效管理是党中央、国务院立足新形势新任务，站在全局高度部署的一项重要任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。淄博市财政局积极贯彻落实山东省委省政府、山东省财政厅工作部署，扎根当地实际，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，坚持统筹推进、质效为先，夯实工作基础，探索创新求实效，取得了一些成效，同时对如何更好开展工作也有一些思考。一、淄博市预算绩效工作的成效与现况全面实施预算绩效管理改革以来，淄博市预算绩效管理工作蹄疾步稳、扎实推进，取得了较好的成效。淄博市围绕“1个目标”“2个支撑”“3个环节”“4个方面”，压实预算绩效管理责任，充分发挥财政资金使用效益，实现预算绩效管理工作不断向深水区推进。（一）坚持一个目标“1个目标”，就是哪里有财政资金，哪里就有绩效管理。目前，淄博市已初步建立起“全方位、全过程、全覆盖”管理体系，初步实现了预算和绩效管理一体化，打破了预算资金分配的固化格局，有效提高了预算管理水平并改善了政策实施效果。（二）做好两个支撑“2个支撑”，即制度支撑和标准支撑。制度上，构建了“1+2+N”的预算绩效管理制度体系框架，涵盖事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用、第三方质量控制等多个方面。各区县结合本地实际，相继制定了匹配本地特色的暂行办法和实施方案，以实践为基础，不断完善政策框架。如张店区出台了 张店区政府引导基金绩效评价暂行办法，桓台县印发了中央直达资金全过程绩效管理实施方案等。标准上，建立起定性和定量相结合的预算绩效指标和标准体系。在项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价共性指标体系基础上，2021年组织全部市直部门建立起了部门整体指标体系，组织常规使用专项资金的37个部门单位设定了分行业分领域绩效指标和标准体系，初步实现了绩效管理有据可依、有尺可量。（三）紧抓三个环节“3个环节”，即抓住“事前、事中、事后”三个关键环节分段施治。1.端口前移，事前抓“严”。一是做到项目入库有评估。坚持定标准和定金额双侧协同，2021年在前期开展事前绩效评估范围的基础上，明确财政拨款500万元以上的新增项目必须开绩效管理山东省淄博市财政局局长王连忠50财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13展事前绩效评估；2022年，进一步扩大事前绩效评估覆盖面，对于执行超过3年且继续执行的项目和政策均要求开展事前绩效评估，切实解决项目固化、申报随意性大等问题。坚持培训和服务双轮驱动，以“明白纸”和“流程图”的形式帮助各部门单位、局属各相关科室掌握事前绩效评估工作程序及要求，提高业务水平和服务水平。坚持部门和财政双向发力，20202022年，市级财政部门选取49个重大政策和项目开展财政事前评估。2021年通过事前绩效评估压减资金1662.47万元，2022年通过事前评估压减资金4.09亿元。二是做到目标管理有实效。强化审核，提升绩效目标编制的规范化。采用部门审核和财政审核、线上审核和线下审核相结合的方式，2021年预算编制期间市级完成1206个绩效目标审核，2022年完成1085个特定目标类和925个其他运转类项目审核，2023年完成643个绩效目标审核，向各部门单位提出千余条修正意见。坚持推进绩效目标管理的信息化。以一体化平台为依托，建立涵盖绩效目标编报、调整、审核、监控、自评为一体的综合管理平台。通过绩效目标调整模块，线上完成项目的目标调整，实现目标调整和预算调整的动态衔接。2.紧盯过程，事中堵“漏”。按照集中监控和重点监控相结合的方式，市级通过一体化平台对所有部门单位和所有项目开展集中监控。及时组织部门单位对完成进度慢或者无法完成的项目查找原因，做到“实时纠偏”。2020年，通过跟踪监控功能，调减或取消6个因疫情等原因不能执行的项目，压减金额548.41万元；2021年，完成对10个项目的预算调整，压减金额1247.75万元。在组织部门单位开展定期监控的基础上，财政部门每年选取重大项目开展财政跟踪监控，2018年以来市级共对26个项目开展财政重点监控，实现绩效管理与项目运转、预算执行调整相结合的管理模式。3.锚定结果，事后问“效”。建立起“部门单位自评+部门评价+财政重点评价”的绩效评价机制。在实现绩效自评项目和金额全覆盖的基础上，以3年为周期组织各部门单位实现部门重点项目绩效评价的全覆盖，不断提升部门单位履职效能。同时为保证评价质量和成效，2020年起每年选取相应的部门单位开展绩效自评和部门评价的抽查复审工作，对各部门单位评价工作的开展、评价的真实性、结果应用情况等进行全面复核，不断强化各部门单位的支出责任，提高财政资源配置效率。2022年，在对市级部门单位抽查复审的基础上，以“区县互审+市级抽审”的形式对各区县的绩效自评表进行审核，切实提升了区县工作的实效。2018年起，市级共对100个财政支持的经济发展、新旧动能转换等方面的重点项目开展财政重点评价，选取14个重大政策和项目实施全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制。2021年对评价结果为“中”“差”的项目进行了压减或者退出，压减资金9662万元。2022年对评价结果为“中”的项目进行了压减，压减资金2532.07万元。（四）突出四个方面“4个方面”就是部门整体绩效管理、政府财政运行综合绩效评价、政府债券资金等领域绩效管理、成本预算绩效管理等全方位预算绩效管理。1.立梁搭柱，全面提升部门整体绩效管理。2021年，淄博市财政局以部门整体绩效管理为突破口，采取市级、区县联动模式，按照“突出重点、量化可靠”的原则组织市直部门及各区县开展部门整体绩效管理工作。一是扩大试点范围，推进部门整体绩效管理全覆盖。在2020年试点的基础上，市级2021年将部门整体绩效管理实施范围拓展至全部市直预算部门。2022年，各区县财政部门按照实施部门数量不低于50%的比例选取部门开展部门整体绩效管理工作，下好整体绩效管理“一盘棋”。二是聚焦部门职责，紧抓部门整体绩效管理“牛鼻子”。印发淄博市市级部门和单位整体绩效管理暂行办法，建立了涵盖整体战略目标和年度整体目标两个层次的目标体系，推绩效管理51CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13动整体目标的分层管理。同时，将每条指标细化至部门职责、职责目标、指标解释、指标标准值、指标历史值等条目，逐步建立横向可比、纵向连续的部门整体绩效管理数据库。三是强化结果应用，夯实部门单位主体责任。2021年，对市直部门单位、区县财政部门、局属相关科室280余人进行现场培训答疑，细致讲解部门整体绩效管理工作流程和要求。同年，市级开展了38个部门整体绩效管理评价工作，对评价过程中发现的存在经费管理、资产管理等问题的11个部门单位按照2%的比例压减运转类经费256万元。2.上下联动，推进政府财政运行试点。为加强和规范区县、镇办财政管理，推动建立科学规范的财政管理模式，2021年组织8个区县和1个功能区选取了9个乡镇和2个街道开展政府财政运行试点工作。2022年，市级选取3个区县，各区县选取至少1个乡镇或街道开展政府财政运行试点工作，全面科学分析下级政府财政运行状况和财政运行质量，切实提升地方政府公共服务能力。3.扩围提质，拓展预算绩效管理范围。目前，淄博市市级政府债券、政府引导基金、政府购买服务、国有资产管理已经出台相应的绩效管理办法并实施，社保基金绩效管理办法正在根据上级工作进展跟进制定。在政府债券方面，研究制定了淄博市地方政府专项债券项目绩效评价和督导工作实施方案，在全省率先开展政府专项债券项目全流程绩效评价，对全部新增债券项目实现事前评估全覆盖；在政府引导基金方面，2020年和2021年选取了14支基金进行跟踪评价；在政府购买服务方面，选取购买广电和日报社服务等项目进行评价；在国有资产管理方面，开展了国有资产管理绩效自评抽查复核等工作。4.先行先试，积极开展成本绩效管理试点。2021年，市级选取主城区路灯维护养护、公园绿化养护、幼儿园运营等12个项目开展成本预算绩效管理试点工作，将成本理念融入预算管理流程，探索开展预算执行中的成本控制、预算执行后的成本目标评价。通过试点先行，逐步提高预算单位成本意识、绩效意识、责任意识。2022年，作为全省全成本预算绩效管理试点市，着重选取污水处理服务费、公交公司成本规制等11个项目开展成本管理扩围提质工作，重点解决预算成本边界模糊不清、标准不明的问题，着力推进财政支出标准化建设体系。以污水处理项目为例，通过对项目实际人员配备情况、工艺程序及药剂投入量等情况的全面拆分与核算，核定光大水务淄博公司污水处理服务费单方成本每吨2.03元，每年可节约支出近2500万元。二、绩效管理工作面临的困难和问题（一）部分部门单位主体责任意识不强部分部门单位预算绩效管理意识不强，在工作过程中存在“走过场”现象，绩效目标编制不实不细、事中监控流于形式、自评分数普遍偏高、事后评价被动应付、结果应用难以到位。究其原因，一是主体责任难以落实。财务部门和业务部门角色定位不清，未形成管理合力，绩效工作往往由财务部门一家独担。二是专业人员有限。绝大部分部门单位缺少专门的绩效管理机构和绩效管理人员，财务人员往往身兼数职，分身乏术。（二）评估评价结果应用缺乏约束力部分区县、部分项目的绩效评价结果主要用于反映情况、发现问题和落实整改，与预算安排和政策调整结合得不够紧密。个别部门谋划新政策新项目的频率高，在拟定过程中征求意见的时间短，难以全面摸清实际情况，给准确把握政策项目实施的必要性造成困难。另外，受协议条款、违约风险的制约，对于评价结果达不到“优”“良”等次的项目，财政难以压减该项目预算，只能压减部门其他项目整体预算，绩效评价结论对具体项目的约束作用有限。（三）第三方机构水平良莠不齐出于政府购买服务和优化营商环境等因素的考量，第三方机构准入门槛低，加之部分机构人员水平有限，懂方法但不懂实情，懂绩效管理52财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13行业但不懂政务，缺少财政思维和政府思维，出具的报告模式化内容多，提出问题泛泛、缺乏针对性，停留在“财务审计”的层次，意见建议可用性不强，评价结果的客观性科学性不足。尤其是在政府运行综合评价、成本预算管理等创新领域，具备合格工作能力的机构少之又少。（四）部分部门单位出台相关政策规定随意性较大部分部门单位在出台相关政策规定时不能充分征求财政部门意见，未按照要求开展事前绩效评估，导致部分政策交叉重复、标准不一，财政资金使用效率较低。部分部门拿着中央、省级出台的政策或者要求为“指挥棒”，生硬地出台政策，浪费本就不够的财力，市级面临的压力较大。三、预算绩效管理面临的新形势（一）收支矛盾进一步加剧一方面，经济高速运行状态结束，受疫情等外部因素影响经济下行压力较大；另一方面，民生、教育、社保等方面刚性支出强劲，财政收支矛盾加剧。受财力因素影响，市级及区县部分项目存在支出进度缓慢的情况，不利于开展各项绩效评价工作，结果应用成果体现难度较大。（二）信息化应用应进一步提升一方面，涵盖绩效目标、绩效监控、绩效自评等功能于一体的一体化信息系统应尽快建立；另一方面，绩