国家司法救助二元结构的问题...基于财政垫付责任理论的分析_周林.pdf

书书书2023 年 6 月第 3 期 第 23 卷昆明理工大学学报(社会科学版)Journal of Kunming University of Science and Technology(Social Sciences)Jun.2023No.3，Vol.23收稿日期:2023 02 21基金项目:国家社会科学基金重大项目“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系研究”(20ZDA055);中国法学会部级法学研究课题一般项目“人民法院防止返贫的司法策略 基于 20202021 年间 208 份裁判文书的实证研究”CLS(2022)C05;中央高校基本科研业务费专项资金项目“后脱贫时代人民法院 防止返贫的司法案例研究”(CCNU22XJ002)作者简介:周林(1995)，男，讲师，博士，主要从事法理学、基层治理法治化研究。doi:10.16112/ki.53 1160/c.2023.03.211国家司法救助二元结构的问题反思与制度优化 基于财政垫付责任理论的分析周林(华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079)摘要:从现有的规范文本与制度实践来看，我国国家司法救助呈现“国家被救助人”的二元救助结构。二元救助结构不仅在理论上无法解释第三人造成的损失为何由政府来填补的问题，实践中更容易导致政府承担过重的救助负担，不利于救助水平的提高以及救助的可持续性;同时，还容易导致原本担负赔偿义务的第三人不当获得制度保护，造成法律实施机制的不公正。解决这一问题的关键在于重新确立第三人在救助结构中的地位。对此，可以用财政垫付责任理论来解释同级财政用于实施国家司法救助的做法，重新定位国家司法救助的行为属性，构建国家司法救助财政垫付论，国家司法救助机构籍此获得对第三人的追偿权。在此基础上，构建更加科学、现代化的国家司法救助制度，使其在防止返贫、人权保障等方面发挥更大的作用。关键词:国家司法救助;二元结构;财政垫付责任;追偿权;防止返贫中图分类号:D926文献标志码:A文章编号:1671 1254(2023)03 0001 09eflections on the Dual Structure of National Judicial Aid andIts Institutional Optimization:Based on the Analysis ofFinancial Advance esponsibility TheoryZHOU Lin(Law School，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China)Abstract:From the point of view of the norms and practices，the national judicial aid presents the dualisticaid structure of“The country”and“The rescued person”Dualistic aid structure cannot explain why the gov-ernment should cover the losses caused by the third person theoretically;and on the other hand，it is more likelyto cause the government to bear too much of the rescue burden practically It is not conducive to the improve-ment of the standard and the sustainability of the aid At the same time，it may also cause the problem that thethird person originally bearing the obligation of compensation cannot properly obtain the protection of the sys-tem，resulting in the injustice of the legal enforcement mechanism The solution to this problem is to re estab-lish the position of the third person in the aid structure In this regard，we can use the theory of financial ad-vance responsibility to explain the practice of the national judicial aid，to redefine the characteristics of nationaljudicial aid，and to construct the national judicial aid financial advance theory Therefore，the national judicialaid institutions obtain the right of recovery against the third person Hereby，a more scientific and modern na-tional judicial aid system should be established so that it can play a greater role in preventing poverty returningand safeguarding human rightsKey words:national judicial aid，dualistic structure，financial advance responsibility，right of recovery，preventing poverty returning国家司法救助制度是伴随脱贫攻坚战整个过程的一项重要制度。2015 年 11 月 23 日，中共中央政治局审议通过了 关于打赢脱贫攻坚战的决定，11 月 27 日至 28 日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，对脱贫攻坚任务作出重要部署。同年 12 月 7 日，中央政法委、财政部、公安部、最高院、最高检等单位发布 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)，正式确立了国家司法救助制度。因此，国家司法司法救助制度自产生时起，就带有脱贫攻坚的深刻烙印。2020年，我国已经取得了脱贫攻坚战的决定性胜利，正式进入后脱贫时代，并迈上了共同富裕的伟大征程。在这个伟大征程当中，国家司法救助制度应当继续发挥防止返贫的作用，守住脱贫攻坚战的胜利成果，为共同富裕的有效实现提供坚实的司法保障。然而，国家司法救助制度实施以来，我国一直没有制定相关的法律或者行政法规对其作出进一步规定，而是由最高院、最高检在自己的工作范围内制定相应的实施细则。这导致国家司法救助制度在实际运行的过程中存在的制度性问题无法得到系统解决，主要体现为:国家司法救助所呈现的“国家被救助人”二元结构，二元救助结构过度依赖各级财政，不仅加重了各级财政负担，同时也使得国家司法救助始终处于低标准、低质量、保底线的救助状态1，无法真正解决当事人的经济困境;同时，受制于各个地方经济发展水平，经济落后地区财政能力较弱，影响了国家司法救助的可持续性。基于此，如何进一步完善国家司法救助制度的救助结构成为我们必须回应的理论与现实问题。一、国家司法救助的二元结构及其主要问题(一)国家司法救助的二元结构2013 年 11 月 12 日，中共十八届三中全会通过了 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出要“完善人权司法保障制度”“健全国家司法救助制度”2。2014 年 1 月 17 日，中央政法委、财政部、最高院等印发 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)(以下简称 意见)，其中，明确提出要“建立完善国家司法救助制度”，给予案件办理过程中无法获得有效赔偿的刑事案件被害人、侵权案件被侵权人等“适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境”。意见对国家司法救助的实施主体作出了规定，即人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关，上述机关在案件办理过程中，可以对符合条件的有关个人实施国家司法救助。意见发布后，最高人民法院、最高人民检察院分别从各自的职能范围对国家司法救助的实施范围、救助程序、救助委员会的设置、未成年人国家司法救助工作等作出了更加具体的规定。从现有的规范与实践来看，我国国家司法救助在救助主体、互动关系、责任转化三个方面呈现了明显的二元救助结构:1.国家司法救助的二元主体构成。国家司法救助法律关系的主体构成主要包含救助者与被救助人。其中，救助者指的是在国家司法救助法律关系当中承担救助义务的主体，也就是国家，具体代表国家实施国家司法救助，具体履行职能的公权力机关主要包括人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关。被救助人指的是在国家司法救助法律关系中依法提出申请并获得救助的具体对象。根据 关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)第二条的规定，国家司法救助对象范围主要包含刑事案件的受害人、侵权案件的被侵权人、涉法涉诉信访人等。2.国家司法救助的二元互动关系。从国家司法救助过程的互动关系来看，国家司法救助的实施过程主要包含“提出申请实施救助”的二元互动关系。刑事案件的受害人、侵权案件的被侵权人等因加害人、侵权人无法承担法定的赔偿责任，导致其合法权益受损并陷入生活困难时，可以向办案机关提出国家司法救助申请，有关机关2昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷收到救助申请后，依法对救助申请人损害情况、经济状况、申请救助金额等进行审核，并作出是否实施国家司法救助、实施何种数额救助的决定。从整个国家司法救助流程来看，主要包含救助申请人“提出申请”与国家向救助申请人“实施救助”的二元互动过程。3.国家司法救助的内部责任转化。国家司法救助的出发点是为无法获得及时赔付的受害人、被侵权人提供一定的经济救助，具有损失垫付的性质。从法律责任的实现来看，国家司法救助的制度设计使得法定的赔偿责任通过直接给付资金补偿的方式转化为了国家的救助义务，使得部分赔偿责任在政府财政支出的形式下转变成为政府的内部责任。(二)国家司法救助二元结构的主要问题1.理论上的解释难题。国家司法救助是在刑事案件受害人、民事侵权案件的被侵权人等合法权益无法得到对方当事人有效赔偿的情况下，国家对其给予的经济补偿，具有补偿当事人经济损失的作用。那么，这就产生了一个问题，即第三人造成的损失为何由国家来填补?国家司法救助的行为性质是什么?对此，学界主要有两种理论观点:一是国家司法救助救济论，二是国家司法救助代偿论。国家司法救助救济论认为，国家对特定范围的经济困难当事人实施国家司法救助本质上是一种救济，这种救济根源于社会契约理论，政府权力源于人民的让渡，政府恪守契约，维护社会公平是其合法性之实质基础3。社会契约衍生了国家/政府责任，政府自建立时起就担负了对人民的“生存照护”职责。故而，国家责任理论要求国家承担责任，安抚弱势群体，促进社会公平4。在特定情形当中，政府甚至需要为当事人无法承受的损害负担赔偿责任5。国家司法救助救济论为国家救助贫困群体提供了一般性、普遍性解释，即国家对人民提供经济救助具备正当性根源。但这并不能解释国家为何只救助当事人不能获得对方有效赔偿的情形。对于不存在明确的侵权人或者侵权人已经给予了及时赔付，当事人仍然处于经济困难，政府为何不对其实施国家司法救助则无法做出解释。国家司法救助代偿论认为，国家司法救助本质上是一种“代为赔偿”行为6，即对刑事案件的加害人、侵权案件的侵权人无法赔偿的部分由国家在一定范围内代为赔偿。代偿论解释了国家司法救助为何只救助当