当代中国地方治理中的议题政...—基于政策注意力视角的分析_燕阳.pdf

2023年7月第41卷 第4期Jul.2023Vol.41 No.4海南大学学报（人文社会科学版）JOURNAL OF HAINAN UNIVERSITY(HUMANITIES&SOCIAL SCIENCES)当代中国地方治理中的议题政治学基于政策注意力视角的分析燕阳a，c，鲜逸峰c，杨竺松a，b，c（清华大学a.国情研究院，b.国家治理与全球治理研究院，c.公共管理学院，北京 100084）摘要 注意力资源的稀缺性决定了并行处理多样化的政策议题是地方政府治理的常态。本文通过捕捉地方党委书记履新后政策注意力配置的日常动态和变迁特征，揭示了我国地方治理中广泛存在的“议题政治学”。研究发现，20052019年间，地方官员的议题偏好及其多样性均发生明显调整和优化，但决策者的议题关注仍具有较强的惯性和路径依赖。随着高质量发展的不断深化，地方官员注意力空间的结构性调整将变得更为复杂，注意力配置中的“议题捆绑”现象也将成为常态。此外，在我国的政府决策实践中，调查研究、集体学习、会议决策、议事协调和督查纠偏这五项机制对地方官员合理配置注意力、形成正确的注意力导向产生了重要作用。关键词 议题政治学；注意力配置；地方治理；高质量发展中图分类号 D67 文献标志码 A 文章编号 1004-1710（2023）04-0094-11DOI 10.15886/ki.hnus.202207.0386一、背景与问题注意力配置是管理学研究的核心问题，与企业相比，政府组织面临的公共事务更加复杂多样，并且还需要同时回应不同主体的利益诉求，而注意力资源又具有稀缺性，因而探究政策注意力配置的规律就显得尤为必要1。随着我国经济从高速增长转入高质量发展的新阶段，各级政府除了要继续推动经济发展，还要同时回应产业转型升级、生态环境保护、共同富裕、科技创新能力提升等诸多治理挑战。因此，政策注意力资源变得更加稀缺，决策者经常会面对“既要做什么，又要做什么”的抉择。作为政策过程的起点，注意力配置会影响政策资源的分配，进而对政策执行和政府绩效产生重要影响，因此一些与政策注意力配置相关的问题亟待得到学理上的回应：当面对竞争性的政策议题时，地方政府及其决策者会如何配置其注意力资源？他们对不同议题的关注度又呈现怎样的阶段性特征？此外，地方政府的议题关注会受到哪些因素的影响？又该如何通过有效的制度设计来促使地方政府形成符合高质量发展要求的注意力偏好？考虑到已有研究还未明确回答以上问题，本文以地方政府及主要领导干部为研究对象，在识别了省市两级地方党委书记履新后日常公务活动所关注的政策议题后，构建了地方政府政策注意力数据库，并依托该数据库对地方政府及其决策者的注意力动态进行了“纵向+多议题”分析。总体上看，20052019年间，特别是党的十八大后，无论是地方官员对单一政策议题的关注度，还是整体上的注意力多样性均发生了结构性的调整和优化，因为地方官员履新后开始将更多注意力配置在生态环境保护、脱贫攻坚、科技创新等政策议题上，这也表明在落实新发展理念、构建新发展格局的过程中，决策者的议题关注更为多样，主动回应事关高质量发展全局的政策问题越来越成为政府注意力配置的常态。收稿日期 2022-07-26基金项目 国家社会科学基金一般项目（21BZZ042）；清华大学自主科研计划文科专项项目（2022THZWJC26）作者简介 燕阳（1992-），男，山西大同人，清华大学国情研究院、公共管理学院博士后，主要从事公共政策研究。通信作者 杨竺松（1985-），男，山西大同人，清华大学国情研究院、国家治理与全球治理研究院、公共管理学院助理教授，主要从事中国领导体制、干部管理等领域研究。中国改革发展研究94燕阳等：当代中国地方治理中的议题政治学二、文献综述按照Lasswell2在 决策过程（The Decision Process）一书中的划分，政策过程分为情报、提议、规定、合法化、运用、终止和评价七个阶段，尽管之后又有各种各样的政策过程划分标准，但都以Lasswell的“七阶段论”作为基础，这七个阶段可以进一步简化为四个阶段，即政策议程、决策、政策执行和政策评估，因此，注意力配置是政策过程研究的起点，它致力于回答政策过程如何开启、什么议题会进入政策议程、为什么会进入以及如何进入等基本问题。1993年，Baumgartner和Jones合作完成 美国政治中的议程和不稳定性（Agendas and Instability in American Politics）一书并提出了著名的间断均衡理论。这一理论强调，在任何时候，政策议程都充斥着各种相互竞争的问题。然而，决策者注意力的稀缺性和有限理性限制了其处理特定问题和实现政策调整的能力。相反，政策制定者对信息的过度反应，加上利益、制度或偏好的变化所产生的“级联效应”会导致注意力的优先次序被迅速而急迫地重新排列3。间断均衡理论开创了利用大规模文本数据识别政府注意力配置的研究范式，带动了之后一大批关于政策注意力变迁以及政府议题偏好成因的实证研究。例如，基于美国和欧洲等国家宏观议程的实证研究表明，外部的环境因素4（如媒体报道、公众意见以及焦点事件等）和内部的结构性因素5（如官僚运作模式和政治实体间的关系）都会对西方国家政党、政府、立法机关以及官僚们的注意力偏好产生影响，这些研究共同构成了所谓“基于注意力的政治学（the politics of attention）”6。作为政治学和公共管理研究的重要主题，近年来政策注意力的相关文献也开始跳出欧美等传统西方国家，转而关注一些新兴经济体和发展中国家，其中中国便是一个重要研究对象。受到比较议程研究范式的影响，中国场域下政策注意力的研究起初聚焦于揭示特定领域政策关注的变迁特征以及宏观政策议程间断均衡性的检验。例如，邝艳华7基于我国30个省在20002010年间的环保支出数据，检验了地方政府环保注意力的间断均衡特征，之后作者还进一步构建了面板数据，实证检验了决策者注意力和制度摩擦对环保政策间断的影响。与这一研究类似，还有学者以教育领域为例考察了我国政策注意力的变迁以及媒体注意力与政策注意力间的关系，这一研究不仅测量了中国教育政策变迁的间断均衡程度，同时还发现媒体注意力对正式政策注意力的影响并不显著，即便有影响，其持续时间也很短8。此外，还有学者从国际比较的视角出发检验了中国政府注意力间断均衡的程度及其成因，并发现无论是中央还是地方政府，中国财政支出的间断程度都远高于西方国家，作者将这一结果归因于政府中广泛存在的“信息劣势”9。近年来关于中国政府注意力的研究已不再局限于对特定领域议程变迁规律的描述性分析，而是更多转向对政府注意力配置影响因素及注意力对治理绩效影响的探索。例如，由于我国的制度特征明显不同于西方国家的政党政治，传统上基于政党竞争的注意力理论很难用于解释中国政府的政策注意力配置，因而有学者将“党政结构”引入中国场域，并以环保议题为例分析各级领导注意力的传播效应，发现中国党政系统注意力的聚合与交叉带来了注意力传播效应在不同系统与层级的差异性10。除党政结构外，“央地关系”是理解当代中国政策注意力配置的另一个重要视角，对此，有学者利用省级政务服务平台数据的实证研究发现，政策注意力在纵向传导中存在偏好经济属性的特征，而中央的指令只能通过将省级注意力更多地配置到政策的经济属性而非行政-社会属性上来间接推动政务平台的建设11。此外，也有研究聚焦基层政府的注意力配置，通过对12345政务热线的研究发现，领导注意力越高，市民感知有效性越高，诉求规模越大，结构位置越重要12。除了揭示党政结构和多层次治理体系对注意力配置的影响外，还有不少研究探讨了政策注意力配置对政策执行和治理绩效的影响。例如，随着生态文明建设在国家和地方发展战略全局中地位的不断提升，一些研究探究了政府环保注意力与环境政策执行的关系，发现地方政府环境注意力与环境政策执行力之间呈倒U形关系，这主要是因为当对环境议题的注意力配置超过地方政府的实际能力时反而会诱发地方政府的避责行为，进而引发环境政策执行力的下降13。另一项针对地方政府建筑垃圾治理的研究发现，地方政府在面对复杂治理事务时会面临“议程超载”的困境，尽管政府可以通过强、弱注意力分配，通过各部门的“分散响应”来应对“议程超载”，但这同时会降低地方政府治理能力，并带来复杂的95第4期2023年海南大学学报（人文社会科学版）治理效果14。此外，如果从政策过程视角看，有研究还发现政府注意力配置是造成政策执行波动的重要原因，因为一方面在纵向行政体系内，上级政府的“常规”和“动员”机制会引起下级政府注意力在“并行”和“串行”间快速切换，另一方面职能部门也会通过自发扩散和“戴帽”扩散来加快或减缓政策注意力的聚集，上述注意力并行和聚集交替共同导致快慢交替的政策执行波动15。从已有研究中不难发现，政策注意力正在成为理解中国治理模式的一个重要切入点，透过政府注意力分配可以更好理解当代中国党政结构、央地关系以及政策过程的一般逻辑。不过，从本土化理论建构的视角看，仍有很多基础性问题亟待得到进一步回答。例如，政府对稀缺注意力资源的配置并非“静态”而是一个动态过程，因为政府每天都需要在复杂甚至毫不相关的政策议题间进行抉择，这就需要更加细粒度地呈现政府注意力配置的常态，而已有文献多倾向于研究某一政策领域的注意力分配，这就很难动态呈现政府在日常决策过程中的议题关注。此外，从决策者的视角看，政策注意力配置既体现了组织环境的影响，又包含了决策者个人的议题偏好，因此，在差异化的组织激励和个体特征条件下，决策者的注意力配置会有哪些特征？当代中国的地方干部又会对哪些议题产生明显的偏好？本文余下几部分将尝试对以上问题展开探索性研究。三、研究设计（一）数据来源注意力的测量是注意力配置研究的基础。在西方国家，学者们经常使用国家元首或政府首脑的演讲、议会活动记录、媒体报道等来测量立法机关、政府、官员以及媒体等的注意力16。在中国，近年来不少学者开始利用领导批示、政府工作报告、规范性政策文件等测量各级政府及领导干部的政策注意力。不过，这些数据源仍然存在一些不足。例如，政府工作报告往往有相对固定的格式和结构，追求内容的宏大全面，而且每年仅发布一次，因此很难用于追踪政府政策注意力的日常动态，并且政府工作报告体现的是政府的“集体意志”，因而难以用来捕捉决策者的注意力17。对此，一些研究尝试将“批示”作为决策者注意力配置的代理变量，认为领导批示能反映政治精英的政策偏好18，但批示的可获得性不高，一般的研究者只能公开渠道获取一部分批示，而更长时间、大范围的领导批示并不会公开。此外，规范性政策文件只能分析政府在某个政策领域注意力的时间变化，却难以用来观察政策注意力在不同议题间的分布和互动。考虑到以上数据源的短板，本文建立了一个新的数据集，它涵盖了20052019年间全国31个省、自治区和直辖市以及235个地级以上城市党委机关报对95位省委书记、83位省会及副省级城市市委书记、529位地级市市委书记上任半年内每日公开活动的新闻报道（共61206份），并基于这些文本数据实现对地方官员政策注意力的测度。相较于传统的数据源，其特点在于：第一，这些对地方党委书记公开活动的报道以“日”为基本单位，因而便于细粒度地观察决策者注意力配置的日常动态；第二，这些文本记录了地方官员参加的各种类型公务活动的主题和内容，包括主持或参加各种会议、调研视察、作出批示、会见重要客人等，而这些不同类型的活动都是中国地方政治精英释放注意力信号的重要途径。因此，相较于单一使用政府工作报告或领导批示，这一数据集可以更客观、全面地呈现地方政府决策者的注意力偏好。（二）研究方法在获取用于分析地方官员注意力配置的数据后，本文引入文本分析来处理这些数据。在注意力配置研究中，文本分析是测量政策注意力的经典方法，它旨在通过对各种政治类文本的内容编码来测量政府或决策者对不同议题的关注度。在本研究中，我们遵循“从代码到文本”的编码范式，首先利用基于非负矩阵分解的主题模型来测度所有文本数据的主题结构，也即从宏观上了解地方官员到底