多源流理论视域下高等教育高质量发展政策变迁与路径选择_欧李梅.pdf

年第 期总第 期黑龙江高教研究 ，收稿日期：基金项目：全国教育科学“十三五”规划 年度教育部重点课题“大规模在线教学模式下教学交互效能对学习成效的影响研究”（编号：）。作者简介：欧李梅，西南财经大学教务处助理研究员，四川大学公共管理学院博士研究生，研究方向：高等教育政策；廖春华，西南财经大学公共管理学院研究员，研究方向：劳动经济学、高教管理和教育智能化。多源流理论视域下高等教育高质量发展政策变迁与路径选择欧李梅，廖春华（西南财经大学，四川 成都；四川大学，四川 成都）摘要：“建设高质量教育体系”是我国“十四五”时期的政策导向和重点要求。以多源流理论分析我国高等教育发展政策转型过程，是对政策决策的模糊性作出模型化努力，也是对政策变迁动力机制的一种解释。基于多源流分析框架发现：高等教育与经济社会发展需求的矛盾，通过教育统计数据、系列焦点事件、社会各界反思反馈，形成问题源流；党和政府的顶层设计、相关共同体的政策构想、师生家长群的体验诉求，构成政策源流；公众情绪、意识形态转化为政治源流。问题源流、政策源流、政治源流交互耦合，合力推动了我国高等教育高质量发展的政策转型。新发展阶段，我国高等教育的“精准研策”应更注重系统性、整体性、协同性，在循序渐进中推动政策迭代趋优。关键词：多源流理论；高等教育；高质量发展；政策转型中图分类号：文献标志码：文章编号：（）党的十八大报告提出“推动高等教育内涵式发展”，党的十九大报告继而提出“实现高等教育内涵式发展”，党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系”，党的二十大报告明确强调“加快建设高质量教育体系”。我国高等教育发展的政策话语从“内涵式发展”到“高质量发展”的演变，既意味着党对高等教育不断提出更新更高的要求，也意味着党对高等教育发展规律的认识在不断深化，更体现了高等教育质量发展政策的变革。现有研究多聚焦高等教育高质量发展的时代内涵、价值逻辑、困境与实践路径等，对高等教育高质量发展政策变迁的动力和演化路径探讨相对较少。高等教育高质量发展政策何以进入政策制定者的视野？哪些因素在政策演进中起到了触发作用？政策演进的内在逻辑是什么？如何推动普及化阶段高等教育高质量发展政策转型？以上问题成为理论和实践的迫切需求。基于此，本研究以“多源流理论”为政策分析工具，梳理探究高等教育高质量发展政策的演进历程和动力因素，提出新发展阶段高等教育高质量发展政策迭代优化路径，对推动实现高质量高等教育体系的新目标、新任务具有深刻意义。一、多源流理论的分析框架及适切性美国政策科学家约翰金登（）于 年提出了“多源流分析框架”（）。作为政策过程主流理论之一，多源流理论框架将政策进程“暗箱”透明化，对政策出台以及政策变革有强大解释力。（一）多源流理论的分析框架多源流理论认为，在某个公共领域内，若干个彼此独立的要素因特定原因同时出现在一定场域内进行互动，其结果会促成一项公共问题进入政策议程。这些“要素”可以归类为问题源流（）、政策源流（）和政治源流（）。问题源流是指在特定的场域中，多维变量对特定的需要解决的社会问题进行感知、识别并纳入政府政策议程的过程。政策源流阐述的是由政策共同体为了使自己所拥护的思想、方案或建议得到重视，投入各种资源来支持或宣传其政策方案主张的过程。共同体成员包含政府官员、各领域的专家和学者等。符合一定标准的政策建议或备选方案，如果有可行的解决措施，更有可能在博弈讨论中幸存下来从而进入政策议程。政治源流是对政策议程产生影响的多维度要素集合，通常包括国民情绪、有组织的政治力量、行政或政府换届以及执政党意识形态等。尤其是在信息时代，国民情绪的表达呈现快速、便捷、集中等特点也推动了焦点事件的发生。三条源流最直接作用是影响政策制定，开启“政策之窗”（），使公共问题被识别、政策方案被采纳，从而DOI:10.19903/23-1074/g.2023.07.002推进政策进入议程设置。“政策之窗”开启时间较短暂，政策倡议者需要将提前准备好的、符合决策者价值观的可行方案及时实施，才有可能实现政策效用并解决社会问题。（二）多源流理论的适切性金登的多源流理论对公共政策进入政策议程的过程提供了多维度、全方位、动静结合的分析框架，对政策议程设置有较强解释力。以多源流理论分析中国场域实际问题，需要考虑该理论模型的适切性问题。首先，多源流理论被应用的基本条件是相对开放和多样的政治体制与环境。这是各种源流中利益与诉求能够得以表达、关注和碰撞的基础。随着经济社会等层面改革推进和政府职能转变，我国行政政策的制定过程对人民群众多元化、差异化需求的考量更充分，增强了多源流理论的“适配程度”。其次，多源流理论引入我国后具有较强的场景适用性，广泛涉及人口生育、户籍管理、污染防护、医疗卫生等领域。教育领域借助该理论框架对学前教育、课程改革、新高考改革、教师队伍建设、体教融合、课外补习治理等政策议程进行分析。最后，使用多源流理论分析中国场域实际问题，需要对该理论模型进行实践修正。多源流理论分析模型认为，源流之间彼此独立，各有其运行规律。国内学者对该模型内生要素进行调整和优化，强调了三种源流间的融合与互动，突出政治源流的核心化、焦点事件的独立化以及在某些特殊情境下的临时决策。多源流理论经过修正和调整后，有利于对高等教育高质量发展政策转型的动力因素、演进过程和后果进行剖析。二、高等教育发展的政策话语演变分析高等教育关键政策的出台和实践发展，可以发现，党的十八大以来，我国高等教育发展的政策话语经历了从“内涵式发展”到“高质量发展”的演变。（一）高等教育内涵式发展政策话语任何政策变迁从来都不是在真空中发生的，而是与外部环境互动的连续性过程。我国高等教育内涵式发展是党中央根据我国高等教育发展阶段和所处的时代环境，对高等教育发展方向目标和实践路径所作出的顶层设计。年，为降低亚洲金融危机对国内经济和就业的影响，提高国民平均受教育水平，我国高等教育政策在该阶段主要以规模扩张为导向。此后，随着高校数量和规模显著增长，我国高等教育毛入学率在 年达 ，进入大众化发展阶段，然而，数量化的发展并不能完全等同于真正的发展。针对高等教育迅速发展带来的经费投入不充分、办学设施紧张、人才培养质量不高、教育资源分配不均等不良后果，党和政府着力推动高等教育从“以量谋大”到“以质图强”的重大转型发展。作为高等教育领域的本土性政策性概念，内涵式发展政策导向在 年后逐步成为高等教育发展的核心。党的十八大报告提出要“推动高等教育内涵式发展”，党的十九大报告提出要“实现高等教育内涵式发展”，进一步明确了我国高等教育政策的内涵式发展导向，也提出了内涵式发展的落实时间表。党和政府颁布的关于深化教育体制机制改革的意见，教育部历年年度工作重点包括优化学科专业、人才培养类型、高等教育区域布局和高校体制机制改革等，均以推动高等教育内涵式发展为起点和旨归。高等教育内涵式发展是一个聚焦和实践高等教育理念、价值、目标和功能的过程。“稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新”是高等教育内涵式发展的总体要求。高等教育从规模效率向内涵式发展的转型，深度契合了我国高等教育发展改革的价值取向，是对高校教育部分领域功利化、短视化、商品化现象的一种纠偏。（二）高等教育高质量发展政策话语高等教育政策话语从内涵式发展到高质量发展的转变，反映了我国高等教育在发展理念、发展模式和发展策略上已进入全面提质创新阶段。年，我国高等教育在学总规模为 万人，高等教育毛入学率达到，高等教育步入普及化阶段。年党的十九届五中全会明确指出“以推动高质量发展为主题”“建设高质量教育体系”。年第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的“十四五”规划以专章形式强调“建设高质量教育体系”，并对“提高高等教育质量”进行了详细阐述。政府工作报告也更突出高等教育要实现更高程度的发展特色与发展质量。党的二十大报告更是明确强调“加快建设高质量教育体系”。高等教育政策话语从内涵式发展到高质量发展的演变既体现了高等教育政策目标的调整，也凸显了高等教育发展水平和阶段的递进性。高等教育高质量发展以充分实现人的全面自由发展与经济社会发展的协调为目标。当前，我国高等教育人才培养质量不高、区域发展不平衡、资源配置不均、多样化发展不充分等问题和短板突出，这与新起点上构建高质量发展体系、建设高等教育强国客观要求不相适应。加快建设高质量教育体系不仅体现在促进人的全面发展上，也表现在支撑和引领区域经济社会发展上，更是要满足人民群众对更公平、更优质高等教育需求。三、高等教育高质量发展政策转型的多源流构成 （一）高等教育高质量发展政策转型的问题源流美国学者 利文斯顿（）认为，识别和确认问题比解决问题更加关键。政策资源的有限性使得并非所有社会问题都能进入政策议程。依照教育政策问题构建的基本逻辑，并非所有社会个体对教育需求的偏好都归因为教育本身，也并非所有教育领域的问题都能归因为教育政策。因此，要在理论和实践方面对高等教育高质量发展问题进行全方位思考和现实关怀。金登认为，可以通过三种办多源流理论视域下高等教育高质量发展政策变迁与路径选择法来帮助判断哪些社会状况可以受到决策者的注意从而成为“社会问题”，即能反映事件严重程度的社会指标、能引起决策者关注的某类焦点事件、对现行某项目的反思反馈，均能推动“社会状况社会问题政策议程”的转化。多类别教育统计数据直接反映高等教育高质量发展面临严峻挑战根据多源流理论，系列数据指标可以将问题现状和变化趋势明晰化。一是高等教育毛入学率指标。最新数据表明，我国高等教育毛入学率从 年的 增至 年的。教育的本质不在于条件的改善或规模的扩张，而在于人的发展。高等教育发展三阶段划分理论创始人马丁特罗认为，精英化、大众化和普及化进程反映了高等教育在“数量”层面的变化，其“量的增加”意味着高等教育需要在质量、结构和人才培养模式等领域的全面更迭。目前，高等教育大众化进程使得教育规模急剧扩张，教育资源在区域、办学层次、学科结构等方面存在结构失衡，带来的整体培养质量不高、人才培养与社会需求脱节引发高等教育“产能过剩”，甚至影响社会稳定。二是普通高校生师比指标。根据监测数据，全国各高校校均生师比接近 ，未能达到教育部规定的标准，国际上合理的生师比约为 ，美国等高等教育发达国家顶尖大学生师比集中在 甚至以下。生师比的持续失衡导致生均教育资源占用量不断下降，教师尤其是青年教师在教学科研、社会服务等方面工作强度不断加大，引发大学“规模”与“效率”的矛盾问题，从总体上影响了教育质量的提高。三是高等教育经费指标。我国高等教育经费总投入虽有增长，但经费总投入占 的比例仍较低，生均投入的绝对水平与发达国家相比仍有一定差距；不同区域、类型高校所获经费投入不均衡，中部省份地方高校和教育部直属高校与东部高校经费差异较大；经费支出结构不稳定，人员经费占比过小，其他经常性支出偏高。研究报告指出，教育资源投入未能跟上扩招规模是影响高等教育质量问题的直接原因。通过对上述指标解读，发现我国高等教育面临规模持续扩张与质量提速缓慢的矛盾，在人才培养质量、教师队伍建设、教学经费投入与效益提升等方面面临长期而艰巨的任务，这在一定程度上形成了舆论热点，引起政府、高校和社会的广泛关注。习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上的讲话中强调高等教育“规模能力上去了，质量也要上去”，要“深入研究教育体制、教学体制、教师管理等问题，着力把教育质量搞上去”。系列焦点事件促使政府关注高等教育高质量发展问题在多源流分析框架中，问题源流通过焦点事件积蓄舆论张力，将问题推入决策主体视野，加速对政策的催化和引导。教育问题作为牵涉面广的民生问题，具有公共性和社会性双重特征。同时，高等教育领域属于舆情高敏领域，在“人人都有麦克风”的全媒体时代，相关话题舆情燃点低、爆点多，其传播范围和传播频率被高倍速放大，形成强大舆论态势。近年来，“水课”、学术不端与学术剥削、研究生清退等事件，都成为质量危机的社会符号，不仅客观上反映了高等教育在质量提高、满足经济社会发展需要等方面存在严峻挑战，也迫使教育决策者更加深入思考高等教育领域面临的严峻问题。我国高等教育高质