产业用地混合利用的国际经验与实践启示_马琳.pdf

91 2023 Vol.38,No.3国际城市规划引言产业空间是城市空间的重要组成部分，产业用地是产业发展的重要载体1。伴随着后工业时代的到来，城市发展思路逐渐由“增量扩张”向“存量挖潜”转变，传统产业用地上产业业态的有机混合以及空间生产模式的灵活重塑已成为提高土地资源利用效率的必然选择。2020年3月30日，中共中央、国务院印发关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见（以下简称意见），提出要“完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”，从宏观层面强调了产业用地混合利用在土地要素资源高效利用方面的重要性和必要性。自 1990 年代以来，中国城镇化步伐的加快使得产业用地在我国城市土地资源配置中的比重逐渐增大。与此同时，产业用地类型单一、用地效率低下、配套设施缺乏等问题逐渐暴露，一定程度上制约了产业结构调整升级，特别是新业态的落地。近年来，我国部分城市在产业用地混合利用方面已有所实践，如设立新型产业用地、推进二三产业混合、增加混合产业用地供给等，但由于缺乏顶层设计，探索相对保守；而对于大多城市来说，由于灵活的“混合”规划在国家层面始终缺乏体系化引导2，文章编号：1673-9493（2023）03-0091-08 中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.19830/j.upi.2021.617Mixed-use of Industrial Land:Foreign Experience and Practical Implications产业用地混合利用的国际经验与实践启示马琳 黄志基 宋名悦 李蕾 张丽君Ma Lin,Huang Zhiji,Song Mingyue,Li Lei,Zhang Lijun作者：马琳，中央财经大学政府管理学院，硕士研究生。CUFE 黄志基（通信作者），博士，中央财经大学政府管理学院，城市管理系副主任，副教授，硕士生导师。 宋名悦，中央财经大学政府管理学院，本科生 李蕾，自然资源部信息中心，副研究员 张丽君，自然资源部信息中心，研究员 详见 http:/ the background of rapid industrialization,while ensuring the rapid growth of the industrial economy,Chinas industrial land also exposes the problems of single land use,disordered spatial structure,and low comprehensive benefits,which restrict the high-quality development of Chinas economy.How to promote the mixed utilization of industrial land and optimize the allocation of land resources has become the focus of government departments,academia and industry.Combined with existing research and under the premise of defining the concept of mixed use of industrial land,this paper systematically sorts out the practice of mixed use of industrial land in international regions,and summarizes international experience from land use classification,land use structure,and subsequent management links;On this basis,combining with the actual use of industrial land in China and summarizing the relevant enlightenment,could provide decision-making basis for further deepening the policy innovation of industrial land use,optimizing the market-oriented allocation of land elements,and improving the efficiency of industrial land use in the next stage.关键词：产业用地；混合利用；用地分类；用地规划；用地管理Keywords:Industrial Land;Mixed-use;Land classification;Land Planning;Land Management国家自然科学基金面上项目（72274229），自然资源部信息中心课题研究成果，中央财经大学科研创新团队支持计划课题成果（2021-116），中央财经大学一流学科建设项目成果（2022），中央财经大学政府管理学院科研创新团队支持计划项目92 2023 Vol.38,No.3规划研究 相对成熟完善的混合模式尚未真正形成。此外，在混合产业用地后续的开发与利用过程中，对实际功能利用和功能间转换的管理原则和监管手段不尽完善，实践中仍面临诸多制约，与意见中对于产业用地混合利用的战略决策期望依旧存在较大的现实差距。综上所述，伴随着城市空间发展模式从均质化到异质性、从竞争隔离到互利共生3，产业用地功能要素的混合多样化是适应我国集约节约利用存量土地需求、满足“以高质量为导向”转型升级目标的重要工具4和必然趋势5。国际发达地区在从工业化中期向后工业时期的过渡中尝试拓展产业用地混合利用路径，经多年的探索和实践已形成较为成熟的产业用地混合利用实践逻辑，有望为中国各地的产业用地混合利用提供较丰富、有价值的可借鉴经验。下文首先基于当前学术研究，对“混合利用”的概念进行界定；其次，从用地规划与管理两方面视角，梳理总结国际地区产业用地混合利用的规划与管理实践；最后，归纳可供中国各地借鉴的产业用地混合利用实践经验。文章从理论上为丰富“混合利用”主题提供了一个较为完整且具体的研究视角，从实践上可为进一步探索如何提高产业用地混合利用的规划与管理弹性、适应社会日趋多元化的趋势、契合城市产业用地现实需求、完善我国土地要素市场化配置，以及提升产业用地利用效率提供决策参考。1产业用地混合利用的研究进展与概念界定关于“混合利用”，现有研究大多从片区或地块内的“多样性”和“兼容性”开发两个视角进行界定。“多样性”视角侧重于与用地单一用途的比较6，强调相邻土地存在不同的土地利用类型7，是表达用地类型丰富度的属性8。在“兼容性”视角下，土地被视为一个异质性载体9，混合的前提在于是否可鼓励不同容积率或住户类型的混合、兼容性用途的混合，以及在避免外界影响下整合“隔离不兼容”的用 途10。可以看出，两者均主要从横向层面的混合视角展开论述，“兼容性”视角更隐含了提高土地利用混合利用效率的内在需求。在对产业用地混合利用进行概念界定探索的同时，国内外学界开展了一系列研究。在国外，随着后工业城市发展中城市重建与修复的新要求，新用途与旧用途之间“兼容”混合利用11，工业城市产业用地利用政策与土地财政发展之间的关系协调12，空间与时间双重尺度下土地混合利用的平衡13-14等在城市发展与城市空间品质塑造中发挥着重要作用，成为产业用地混合利用中的研究热点15-16。在国内，从规划视角看，部分学者一方面从地块混合视角对城市存量更新背景下的产业用地混合利用机制与政策设计展开探索，系统性归纳国内外城市产业用地功能的混合利用现 状17；另一方面，从区域视角对特定城市功能区的混合利用或兼容用地类型展开研究并提出建议18-19，如针对上海市产业升级发展实践中面临的研发用地布局缺乏引导的挑战，提出规模总量结合用地结构的区域混合方式，以解决产业区块外非存量工业用地的规划管理诉求20。从管理角度看，部分学者从规划弹性的后续管控等角度对我国产业用地混合利用现状进行分析21-22，并针对供前、供时、供后等土地供给环节提出建议23，同时也从节约集约利用土地、提高土地产出绩效的角度研究空间混合的重要性24。除了学术探讨，实践摸索也在我国部分城市逐步开展起来，尤其是东部沿海城市在土地高效利用压力与新兴产业用地需求下已展开大量实践。在用地规划方面，深圳市推出“新型产业用地”政策，实现用地的市场定制25；广州市在工业用地（M）类型中增加新型产业用地（M0）26。在用地管理方面，上海市提出实施提高产业用地混合成分比例、引导企业自主退出低效用地等有效放宽管理的措施，以满足产业业态混合发展需要27；杭州、东莞、武汉等城市提出了高于一般工业用地的容积率指标门槛，引导新型工业立体化发展，推动空间混合发展28。但总体来看，我国部分城市实践中仍存在混合用地开发利用规范不健全、项目准入与功能管控不全面、用地混合管理体系不完善等三大主要潜在提升点。用地规划方面，规范的缺乏使得我国合理的混合土地利用诉求受到制约，给当前转型升级中新兴产业用地需求的满足与发展的促进带来挑战；在此制度背景下，用地结构灵活性较弱、工业用地功能承载单一，形成了用地结构与产业结构升级不相适应的冲突与挑战29；土地混合利用不仅仅要实现简单化的功能混合，从用地管理视角，土地用途与土地利用效益的多部门联合监管对于产业用地混合利用效用的切实发挥起着重要作用，我国目前仍存在工业建筑功能设定合理性不够、用地期限与价格支持度不足、有效监管和动态治理仍需完善的问题。处在不同发展阶段的城市面临着产业用地混合利用效率提升的差异化压力，三方面的提升点对于新增与存量产业用地混合利用相关流程的规划政策和用途管制提出了更高的完善要求30。综上，现有研究与实践仍存在以下不足。（1）在概念界定对象上，当前研究中关于“混合利用”的概念界定更多聚焦于土地这一宏观研究对象，聚焦于产业用地的较少；在概念界定涉及的尺度上，能够将混合用地的横向维度细化，以及将横纵空间结合起来定义的情况相对较少，概念界定缺乏明确性与针对性。（2）在政策机制与混合模式探索上，当前研究未能完全满足实践中所需的更加贴切、可行的操作办法93 2023 Vol.38,No.3国际城市规划马琳 黄志基 宋名悦 李蕾 张丽君 产业用地混合利用的国际经验与实践启示的需求，需更完善、更全面地将用地规划与用地管理有机结合，地块混合、区域混合与空间混合有机结合，探究产业用地混合利用的周期管理模式。基于此，本文尝试将“产业用地混合利用”界定为“当现实需求的用地功能超出产业用地可容许的种类和比例时，在单元横向片区与地块或纵向建筑空间上采用两种或以上用地性质，通过多样化的空间布局和多功能的土地利用，实现地块混合、区域混合或空间混合的综合性开发”。此外，笔者将尝试通过更深入、更广泛地挖掘国际发达经济体在工业化中期到后工业化发展的阶段背景下所采取的一系列产业用地混合用地政策和措施，融合规划和管理两个角度，探索前后相互衔接的一体化产业用地混合利用的生命周期管理模式和多元化混合方式，解决当前我国产业用地混合发展中面临的问题，为我国下阶段土地利用政策调整与科学实践提供参考。2产业用地混合利用的国际经验在土地资源环境刚性约束日益显著的现实情境下，如何有效引导存量用地的混合多功能利用，是大城市发展中必须解决的难题。步入工业化中后期，发达国家或地区在产业用地混合利用方面积累了大量经验，本章分别从用地分类、用地结构、用地管理三部分进行国际经验的阐述。2.1兼容性强的用地分类土地在市场经济下具有复杂的属性，中国香港地区、新加坡、德国等设置了一系列增加兼容性、灵活性的用