澳法打击南大洋IUU捕捞执...在成因、外在动因及合作特色_曲波.pdf

2023年7月第41卷 第4期Jul.2023Vol.41 No.4海南大学学报（人文社会科学版）JOURNAL OF HAINAN UNIVERSITY(HUMANITIES&SOCIAL SCIENCES)澳法打击南大洋IUU捕捞执法合作：内在成因、外在动因及合作特色曲波（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）摘要 南大洋IUU捕捞对南极海洋生态环境有重大影响。澳大利亚和法国海域划界的解决及两国对IUU捕捞的共同利益的关切是两国合作的内在成因。虽有多边条约涉及对IUU捕捞的规制，但受条约具体实施机制及效力范围所限，在打击南大洋IUU捕捞方面不能发挥预期作用。这促使澳法有必要通过双边合作来养护海洋生物资源。澳法两国确立了多方位的合作机制，具体内容既有与 联合国海洋法公约 的协调，也有对该公约的突破。从两国合作条约和协定生效十余年发挥的作用可见，澳法合作机制为南大洋打击IUU捕捞起到了示范作用，未来也可能对南海打击IUU捕捞提供借鉴。关键词 南大洋；IUU捕捞；澳法执法合作；南极海洋生物资源养护委员会；联合国海洋法公约中图分类号 D993.5 文献标志码 A 文章编号 1004-1710（2023）04-0052-09DOI 10.15886/ki.hnus.202205.0113IUU捕捞即非法（Illegal）、未报告（Unreported）及不管制（Unregulated）的捕捞活动。虽然南极海洋生物资源养护委员会（以下简称委员会）1及联合国粮农组织对IUU捕捞进行了类别界定2，但目前实践多是将其作为统一概念使用。2021年美国国家地理学会将南大洋认定为除德雷克海峡和斯科舍海外，在南纬60度以南环绕南极洲的海域3，但根据国际社会对南大洋的一般认识，本文将南大洋IUU捕捞界定为在太平洋、大西洋和印度洋以南，以及它们围绕南纬60以南的南极洲的支流海违反渔业养护措施，对渔业可持续发展构成威胁的捕捞活动。犬牙鱼是南大洋IUU捕捞的主要对象。“由于南大洋食物链相对短促，这使得南极的生态系统异常脆弱，某一类物种的数量变化将直接对其他物种产生影响。”4因此，对南大洋IUU捕捞的打击就极为重要。澳大利亚和法国2003年达成了 澳大利亚和法国关于邻近法国南部和南极领土，赫德岛和麦克唐纳群岛海域合作条约（以下简称 澳法合作条约），该条约于2005年2月1日生效；2007年，两国又签订了 澳大利亚和法国关于邻近法国南部和南极领土，赫德岛和麦克唐纳群岛海域合作执行渔业法的协定（以下简称 澳法合作执法协定），该协定于2011年1月7日生效。根据 澳法合作条约，从2005年起，两国开始在合作领域进行联合监察，自那以后，该地区的非法捕鱼活动大幅减少5。可见，澳法执法合作有力打击了IUU捕捞。但学界对这一双边机制关注较少。澳法的执法合作为什么能够达成，内收稿日期 2022-05-10基金项目 国家社会科学基金一般项目（20BFX211）作者简介 曲波（1973-），女，吉林省吉林市人，宁波大学法学院、东海战略研究院、南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）教授，博士，博士生导师，主要从事国际法一般理论、国际海洋法研究。国际社会一般认为南大洋是世界大洋的最南端，它位于太平洋、大西洋和印度洋的下端，包括南极地区周围的支流海。参见Southern Ocean EB/OL.2022-04-13.https：/ Ocean EB/OL.2022-04-13.https：/ Ocean Action Plan（20212030）EB/OL.2022-04-13.https：/usercontent.one/wp/www.sodecade.org/wp-content/uploads/2022/04/Southern-Ocean-Action-Plan_Final.pdf.如国内学者主要是陈力教授在其著作中用一句话提到了这一执法合作。参见陈力.中国南极权益维护的法律保障 M.上海：上海人民出版社，2018：153.国外也只是个别学者对此合作简要提及，参见WERAGODA L，et al.Bilateral cooperation between Australia and France in the Southern Ocean，the Kerguelen Plateau：marine ecosystem+fisheries proceedings of the second symposium EB/OL.2022-04-13.http：/heardisland.antarctica.gov.au/_data/assets/pdf_file/0004/228982/01-Weragoda-FullMS.pdf；STUART K.Enforcement cooperation in combating illegal and unauthorized fishing：an assessment of contemporary practice J.Berkeley journal of international law，2014（32）：329.南海问题研究52曲波：澳法打击南大洋IUU捕捞执法合作：内在成因、外在动因及合作特色在成因是什么？在现行国际法已有打击IUU捕捞规范的情况下，澳法为何还要签订条约，促使两国合作的外在动因是什么？两国的执法合作有何特色？本文主要对这些问题进行研究。一、澳法合作执法打击南大洋IUU捕捞的内在成因通过双边执法机制打击南大洋IUU捕捞，澳法当属首家。澳法合作执法打击南大洋IUU捕捞的内在成因是指澳法两国自身特质促使两国合作的原因。澳法合作条约 序言指出：“1985年7月15日两国政府签订的 关于机密信息交流与沟通协定 为两国的合作提供了帮助。”此外，这一合作机制的实现至少与以下因素有关：（一）两国海域划界的解决按照以陆定海的原则，当一国在海外有领土时，也会有领海、专属经济区等海域，也会涉及国家间海域划界。澳法之所以能够合作，与两国海域划界的解决有密切关系。法国在19801984年间一直试图为其海外领土划定海洋边界，澳大利亚也愿意与法国进行划界。而且法国在与澳大利亚达成划界协议之前，已经有与毛里求斯、圣卢西亚和汤加等国的岛屿边界的谈判经验，这期间收集的相关数据，使法国能够专注于澳法两国划界的关键问题。当然，这些关键问题也很快得到澳大利亚的认可61185-1190。1982年，澳大利亚和法国达成了 海域划界协定，该协定于次年生效。海域划界协定 共6条，对澳大利亚和法国在印度洋和西南太平洋的领土之间划出了两条边界。协定第2条划定的法国的凯尔盖朗群岛与澳大利亚的赫德岛和麦克唐纳群岛之间印度洋边界的部分，是东半球最南端的海洋边界61192-1194。海上执法合作的一个重要因素是需要有确定的合作范围。澳法合作执法协定 遵循 澳法合作条约的规定，适用范围包括两部分：一是两国各自管辖的范围，即 澳法合作条约 第1条第1款规定的澳大利亚在赫德岛、麦克唐纳群岛领海与专属经济区内进行的活动，及在法国凯尔盖朗群岛、克罗泽群岛、圣保罗岛和阿姆斯特丹岛的领海与专属经济区进行的活动。二是两国的合作区域。即 澳法合作条约 第1条第2款所指的澳大利亚的赫德岛和麦克唐纳群岛海域与法国的凯尔盖朗群岛海域之间的边界。该条款也指出这一合作区域边界与两国 海域划界协定 第2条第1款（第S1点至第S7点）所界定的边界相同。可见，海域划界协定 确定的海洋边界为澳法顺利合作奠定了基础。（二）共同的利益关切澳大利亚和法国均是 联合国海洋法公约 南极条约 南极海洋生物资源养护公约 的缔约国，澳大利亚作为南极门户国家，南大洋海洋生态环境与其息息相关；法国是较早在南极提出主权声索的国家，南大洋生态环境也与其密切相关。由于IUU捕捞作业的一个重点区域是印度洋四个亚南极群岛，即法国的凯尔盖朗群岛和克罗泽群岛以及澳大利亚的赫德岛和麦克唐纳群岛周围的水域7173。这种情况下，利益相关国必然会采取相关行动，但单独执法效果不佳。第一，在南大洋这一广阔海域单独执法面临“心有余而力不足”的情况。以紧追为例，联合国海洋法公约 第111条规定了紧追权的行使条件，如“沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章”，才可启动紧追；紧追必须持续不断地进行等。紧追要件是一个集合体，只有在符合所有要件时，才会认定紧追权的行使是合法的，国际海洋法法庭也对此进行了强调。紧追权未被正确行使，将不能作为登船、扣押和拘留措施的法律基础。但在南大洋这一广阔海域，因长距离紧追，可能会涉及请求他国协助而发生与 联合国海洋法公约 规定不完全一致的情形。如 2001 年 3 月 29 日，澳大利亚的南方支持者号（Southern Supporter）怀疑悬挂多哥旗帜的南方托米号（South Tomi）在南大洋赫德岛和麦克唐纳群岛附近的澳大利亚专属经济区非法捕鱼。紧追过程中，澳大利亚请求南非和法国进行协助。4月20日，在两艘南非海军舰艇的帮助下，在开普敦以南320海里处对南方托米号进行了扣押，并将其押解回弗里曼特尔港。此次紧追历时超过3300海里。2003年7月8日，一艘悬挂乌拉圭国旗的瓦亚尔萨号（Viarsa I）同样也是在赫 M/V SAIGA（No.2）（Saint Vincent and the Grenadines v.Guinea），Judgment，ITLOS Reports 1999：59.The Arctic Sunrise（The Kingdom of the Netherlands and the Russian Federation），An Arbitral Tribunal Constituted under Annex VII to the 1982 United Convention on the Law of the Sea，Award on the Merits，2015：67.53第4期2023年海南大学学报（人文社会科学版）德岛和麦克唐纳群岛附近的澳大利亚专属经济区非法捕鱼，南方支持者号在对瓦亚尔萨号紧追了21天，计3900海里后，在南非和英国船只的帮助下结束紧追8。虽然这两个案件中被紧追船舶的船旗国没有对第三国的加入提出抗议，但对比紧追要件，有学者认为“南非根据国际法没有权利代表澳大利亚追捕南方托米号，因为该船没有违反南非的任何法律，且该船位于国际水域”9。可见，无协议情况下，临时请求的协助紧追，可能会遭到质疑。第二，迅速释放程序使沿海国的单独执法难以达到预期效果。虽然南极的邻近海域属于缺少沿海国管辖的状态，但由于 南极海洋生物资源养护公约 的作业区涵盖主权无争议的亚南极岛屿，这样拥有岛屿主权的国家可以在管辖范围内行使主权和管辖权。如澳大利亚在赫德岛和麦克唐纳岛、法国在凯尔盖朗群岛和科罗泽群岛可以行使沿海国管辖权，并按照委员会的规定管理其邻近水域的渔业。澳大利亚和法国从20世纪90年代起就关注其南大洋领土周围的渔业管理7174-175，其中的一种做法是在亚南极管辖海域进行执法，但也相应引发了国际海洋法法庭的迅速释放程序。如卡莫柯号（Camouco）案、蒙特卡夫卡号（Monte Confuro）案、大王子号（Grand Prince）案及伏尔加河号（Volga）案是与澳大利亚和法国执法有关的典型案例。由于 联合国海洋法公约 迅速释放条款的目的是“使船旗国船只和船员被迅速释放的利益与扣留国确保船长出庭和支付罚款的利益得到协调”，所以执法国养护和保护资源的初衷有时难以实现。以伏尔加河号案为例，该案中，伏尔加河号是一艘俄罗斯籍渔船，2002年2月7日，该船在离开毗邻赫德岛和麦克唐纳群岛的澳大利亚专属经济区后不久在公海上被澳大利亚皇家海军扣押，后在船上发现了大约131吨犬牙鱼。澳大利亚以非法捕鱼为由扣留了船员、船舶、捕鱼设备和渔获物。澳大利亚为释放伏尔加河号设定的保证金约333万澳元，其中100万澳元是用于保证该船在船舶监测系统监测下遵守委员会的养护措施。俄罗斯认为澳大利亚设置