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论我国行政公益诉讼诉前程序的制度完善盛琦雯(广州新华学院 法学院，广东 广州 510520)摘要:虽然我国行政公益诉讼诉前程序的制度效果已在实践中得到初步彰显，但是该制度依然存在缺乏诉讼种类竞合时的处理方案、部分制度因设置僵化缺乏可操作性、一律强制适用缺乏合理性等问题。透析域外相关制度发现，调和检察权与行政权在行政公益诉讼诉前程序的合理配置是其理论核心，赋予检察机关部分裁量权是制度逻辑使然。我国行政公益诉讼诉前程序应在坚持检察机关独立行使公诉权的理念下选择“实体程序当事人”诉讼关系模式。就具体制度改造而言，在诉讼种类竞合时应坚持行政公益诉讼诉前程序的优位性、针对行政机关不作为的判断应坚持在类型化的基础上分别采取行为标准和结果标准、在制度适用上应区分检察机关的裁量适用和强制适用情形。关键词:行政公益诉讼;行政公益诉讼诉前程序;诉讼关系模式;制度完善中图分类号:D922 1文献标识码:A文章编号:20953275(2023)02004712一、引言在党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之后，全国人民代表大会常务委员会通过了 全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定(以下简称 授权决定)和最高人民检察院发布了 检察机关提起公益诉讼改革试点方案(以下简称 试点方案)等文件，采用试点方式先后在北京、广东等 13 个地区开展检察机关提起公益诉讼制度的工作，期待通过试点工作达到对该制度可实施性和实施效果的检验。从最高人民检察院发布的试点数据来看，行政公益诉讼在试点期间的效果比较明显、行政公益诉讼诉前程序(以下简称“诉前程序”)的实践运行效果比较符合人们的预期。随着 2017 年中华人民共和国行政诉讼法(以下简称 行政诉讼法)正式将检察机关提起行政公益诉讼制度纳入立法之中，可以认为行政诉讼法的修改正是对试点效果的重要肯认。实务界和理论界也对“诉前程序”给予了充分且持续的关注，涌现出一批高质量的研究成果，多数学者针对该制度给予了高度评价。但问题是，通过检索当前的制度规定和研究成果不难发现，制度规范中仍然存在制约“诉前程序”发挥巨大潜力和价值的因素，例如在诉讼种类竞合时应选用何种处理方法?行政机关不作为的判断标准应如何划定?检察机关在制度适用上是否存有裁量余地?本文在检讨现存制度规定和研究成果的基础上，指出“诉前程序”存在的问题，并对“诉前程序”的理论选择与制度重构进行讨论，以求教于大方。74河南财经政法大学学报2023 年第 2 期(总第 196 期)收稿日期:20221110基金项目:本文是 2021 年广东省哲学社会科学规划项目“互联网法院庭审制度优化研究”(项目编号:GD20XFX08)的阶段性成果。作者简介:盛琦雯，女，广州新华学院法学院讲师，研究方向为诉讼法学、司法制度。二、我国行政公益诉讼诉前程序的困境授权决定 试点方案 被认为是设立“诉前程序”以及针对该程序进行细化规定的两个重要文件，人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法(以下简称实施办法)在上述两个文件的基础上又增加了相关的配套制度，随着 2017 年 行政诉讼法 第二十五条的修改，可以认为，“诉前程序”已经确立。但问题是，我国的“诉前程序”相关规定并不完美，无论在制度设计层面还是制度证伪层面均存在不足，需要进行检讨和分析。(一)缺乏诉讼种类竞合时的处理方案我国在关于诉前程序的制度设计上，并未区分行政公益诉讼和民事公益诉讼两类案件分别适用诉前程序的标准。也就是说，倘若某一案件同时具备两种公益诉讼类型样态，我们应选择哪种诉前程序则成为问题。因为不同程序的选择可能引发案件处理的机制不同，也可能导致因程序选择问题引发当事人适格、案件管辖、诉讼程序的选择、法官认事用法的方法等差异，进而对后诉产生实质影响。虽然，关于诉讼种类竞合在试点期间并没有被凸显，其原因主要在于相关文件对民事公益诉讼和行政公益诉讼的界定范围较为清晰:民事公益诉讼主要集中在“污染环境、食品药品安全”领域，而不涉及“资源保护”种类;行政公益诉讼的范围则被圈定在“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”，并不适用“食品药品安全”种类。由此可见，两种诉讼形态基本不存在交集。但问题是，随着中华人民共和国民事诉讼法(以下简称 民事诉讼法)第五十五条第二款、行政诉讼法 第二十五条的修改，这两种诉讼形态的交集变得越来越明显，“生态环境和资源保护”“食品药品安全”领域的案件在新法的适用下既可以选择民事公益诉讼处理，也可以选择行政公益诉讼处理。由此便产生如下疑问:检察机关在面对损害公共利益行为时，到底应选择何种程序?目前的立法规定显然无法对这一疑问作出回答。虽然有部分学者认为，可以通过法教义学的方法对法条内容进行解释，将民事公益诉讼的案件范围界定为“侵害众多消费者合法权益”的损害公共利益行为，而将行政公益诉讼界定为“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的行为”1。但问题是，这种界定依据在实践中往往呈现关联性，两者的可区分性并不明显。例如，某化工厂将未处理的工业废水排放至河道中，致使河流及其周边环境受损，同时危害了河流附近居民的饮水安全，经查，当地环保部门在化工厂排放工业废水过程中未尽到监督职责。显然，该案件具有民事公益诉讼和行政公益诉讼双重适格的面向，上文所列举的区分方法无法适用。有学者从两种诉讼形态的位阶出发，论证了以民事公益诉讼为原则、行政公益诉讼为补充的适用思路，但行文的论证并不充分，结论似乎也与我国的立法实际不符2。(二)“诉前程序”部分具体制度缺乏可操作性虽然 民事诉讼法 已经确立公益诉讼制度，但法院在审理环境公益诉讼案件效率方面似乎并不能令人满意，这一认知可从相关数据得到佐证。笔者以“环境公益诉讼”作为关键词，在中国裁判文书网检索后得到 508 篇裁判文书(最后检索时间为 2022 年 10 月 20 日)，经筛选保留 396 篇，通过初步类型化归纳后可将相关数据整理如下(见表 1)。表 1人民法院审理环境公益诉讼案件数量统计表最高院高院中院基层法院审理份数1549207125这其中，一审份数为 249 份，二审份数为 127 份，再审份数为 20 份。我们仅从案件处理数量上分析，是否能够得出“诉前程序”已经承担起足以分流大部分案件的结论呢?笔者以授权决定 通过时间(即 2015 年 7 月)为试点阶段始点，两年试点时间为终点，分为四个试点阶段，结合每将近 6 个月为84河南财经政法大学学报2023 年第 2 期一节点的数据统计及分析，实际上不难发现，我们并不能得出“诉前程序”已经承担起足以分流大部分案件的功效(见表 2)。表 2试点阶段适用“诉前程序”的案件数量与实际提起诉讼统计表阶段“诉前程序”案件数量提起诉讼数量占案件总比重截止日期第一阶段21241 9%2015 12第二阶段1 047181 7%2016 06第三阶段3 76343711 6%2016 12第四阶段6 7741 48121 9%2017 05101 2542 8352 8%2018 12103 0765680 6%2019 12118 0007080 6%2021 12从上表分析可知，在试点的前两个阶段，检察机关提起诉讼的数值始终徘徊在 1.8%左右，而在试点的第三、四阶段，案件比值分别增长到 11.6%和 21.9%。2018 年跌落至 2.8%，2019 年与 2021 年的案件比值持平，均为 0.6%。当然，在上表所列的起诉案件数值当中，检察机关并非将所有提出检察建议的案件都向法院提起了行政公益诉讼，例如，就“诉前程序”试点第一阶段的数据来看，有 118 件为行政机关自发纠正违法行为和依法履职的案件，有 64 件为未在规定期间内(一个月)回复检察机关的案件，超期回复的为 30 件，提起诉讼的仅为 4 件。即使对以上数值进行精细化分类，去除无效数值，也不难发现，“诉前程序”案件数量和提起诉讼的案件数量均无法达到公众的预期值。当然，我们并不能仅仅要求提升起诉量作为弥合公众对该制度的情感落差，还需要审视的是造成这一问题的原因所在。通过检讨发现，导致这一数值差距的主要原因是“该程序在制度设计与解释上存在审查标准结果导向过于严苛、期限设置僵化等弊端”3。就审查标准而言，我国在实践中采“结果标准”，并且通常以“未能阻止环境公益受到损害”这一结果导向作为评判标准。但问题是，这一评判标准并不科学，因为在环境公益损害案件中，常常涉及第三人行为对环境公益造成损害的情况，针对第三人的规制有些属于行政机关的职权范围(例如采取行政命令方式关闭某企业)，但更多的则是已经超出了行政机关的职权范畴(例如已遭受破坏的林地无法在短时间内恢复等)。显然，作为行政公益诉讼被告的行政机关已经穷尽了法律、法规赋予的措施或手段时，应当判定其已经履行了相应的职责。但在结果导向型的归责标准下，行政机关依然无法逃脱作为被告的风险。就期限设置僵化问题而言，试点方案 实施办法 将行政机关依法履职的期限设定为一个月，该期间为不变期间。但行政机关依法履职实际上要受到自然条件、法定程序以及多部门配合执法等现实条件的制约，一个月不变期间的设定其实并未考虑上述情况，这导致行政机关在该不变期间内很难有所作为。因此，将客观不能作为归责标准，显然对行政机关是不公平的，也缺乏可操作性。(三)“诉前程序”一律强制适用缺乏合理性依据 试点办法 的规定不难发现，“诉前程序”作为法定程序具有强制性。从试点办法 的制度属性观察，其作为规范检察机关自身工作的文件，目的在于规范或保障检察权的正确使用，能够体现检94盛琦雯:论我国行政公益诉讼诉前程序的制度完善表 2 统计数据来源于最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告，https:/www spp gov cn/spp/tt/201910/t20191024_435925 shtml，最后访问日期:2022 年 10 月 20 日;2022 年最高人民检察院工作报告，https:/www spp gov cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267 shtml，最后访问日期:2022 年 10 月 20 日。需要说明的是，因最高人民检察院在 2018 年之后不再以 6 个月为周期发布“诉前程序”相关数据，故 20182021 年的数据以一年为周期，根据每年最高人民检察院向全国人民代表大会所作工作报告归纳整理所得。察机关对检察权行使以及对新生事物的审慎精神，强制适用尚具备正当性基础。但问题是，行政诉讼法 将检察机关对自身权力适用的审慎克制精神全盘纳入法律规定，并以法律条文的方式规定了“诉前程序”一律强制适用，该种做法是否具备正当性则需要审慎考量。原因在于，其一，检察机关对自身权力行使的审慎与克制无法类推适用于检察权和行政权的关系安排上，检察权作为公权力，法律在对公权力的赋权上应围绕正当程序展开，而在相应制度安排上亦应体现出严密和谨慎的程序样态，立法过程中采用将工作规范直接表述为法律规范的做法与正当程序原则的要求不相符合。其二，“诉前程序”一律强制适用并不能节约诉讼成本和司法资源。从督促行政机关严格依法履职层面观察，法律效果的彰显和司法资源的节约仅限于“行政机关能及时纠错”，但对于那些即使通过检察建议亦无法促成行政机关及时纠错的案件而言，纵使发出检察建议也于事无补，此时仍然强调“一律强制适用”显然浪费司法资源。要知道，在司法实践中，案件情况复杂多样，行政机关是否主动纠错并非由检察建议这一单一因素决定的。三、域外行政公益诉讼诉前程序理论和模式的考察与启示(一)行政公益诉讼诉前程序理论和模式的域外考察“将诉前程序作为检察机关提起行政公益诉讼前独立的、必经的、前置的、法定的程序，是具有公益诉讼制度国家的普遍经验”4。对美国的环境公益诉讼制度进行考察发现，在美国，“私人检察总长”制度是环境公益诉讼制度得以有效推进的制度保障。美国法并非将“直接利害关系”作为公民提起环境公益诉讼的前提，而是承认“任何人”