论综合行政执法主体的制度依...——基于功能主义的分析框架_倪朝.pdf

【法学研究】DOI：10.14182/ki.j.anu.2023.02.011论综合行政执法主体的制度依据与保障基于功能主义的分析框架*倪朝（中国政法大学 法学院，北京 100088）关键词：行政主体；综合行政执法；功能主义；设立依据；行政组织摘要：“控权”为核心的单一规范主义思路作为综合行政执法主体的制度建构依据存在封闭性。面对现代社会日趋复杂的行政执法需要，综合行政执法主体制度的落实过程在坚守规范主义合法性底线的同时，也应当为行政职能的履行提供从法律理论到相关保障机制的功能主义支持。综合行政执法主体的制度逻辑建构以组织结构优化与权力配置增强两项功能标准为内核，但以规范主义标准为界限，这种界限体现在以“概括性授权”条款为依据，受制于比例原则与本质保护原则的约束。基于组织结构优化功能，应当注重赋予地方立法行政机构组织规定权以回应灵活性实际需要；基于权力配置增强功能，应当赋予地方政府配置综合行政执法权以契合整体政府的思维与协调部门之间的权力科学分配。中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1001-2435（2023）02-0102-11On the Institutional Basis and Guarantee of the Subject of Comprehensive Administrative Law EnforcementOn the Institutional Basis and Guarantee of the Subject of Comprehensive Administrative Law EnforcementAnAnAnalytical Framework Based on FunctionalismAnalytical Framework Based on FunctionalismNI Chao（School of Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）Key wordsKey words：administrative body；comprehensive administrative law enforcement；functionalism；basis for establish-ment；administrative organizationAbstractAbstract：The single normative thinking based on“power control”as the core of the system construction of compre-hensive administrative law enforcement is closed.In the face of the increasingly complex administrative law enforce-ment needs of modern society，the implementation process of the comprehensive administrative law enforcementsubject system，while adhering to the normative legitimacy bottom line，should provide functionalist support fromlegal theory to relevant guarantee mechanisms for the performance of administrative functions.The institutional logicconstruction of the subject of comprehensive administrative law enforcement takes the two functional standards of or-ganizational structural optimization and power allocation enhancement as the core，but is based on the“general au-thorization”clause.And it is bound by the principle of proportionality and the principle of protection of essentialrights.Based on the optimization function of the organizational structure，attention should be paid to giving the locallegislative and administrative organs the power to organize regulations to respond to the actual needs of flexibility；based on the enhanced function of power allocation.The local government should be given the power to allocatecomprehensive administrative law enforcement to fit the thinking of the whole government and coordinate the scien-tific distribution of power between departments.*收稿日期：2021-08-27；修回日期：2022-01-02基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目”行政强制执行体制改革研究”（19YJA820041）作者简介：倪朝（1994-），男，安徽巢湖人，博士研究生，主要研究方向为宪法学与行政法学。安徽师范大学学报（人文社会科学版）Journal of Anhui Normal University（Hum.&Soc.Sci.）第51卷第2期Vol.51 No.22023年3月Mar.2023第2期倪朝：论综合行政执法主体的制度依据与保障推进综合行政执法是我国行政执法体制改革与政府职能转变的具体着力点。综合行政执法主体作为改革新产物在突破行政执法困境与提升执法效果的同时，也对既定法律秩序造成一定冲击。理论界主要经由单一的规范主义思路对综合行政执法主体的合法性与正当性进行逻辑推演。这种形式层面的论证存在一定封闭性，用“当为”做立论的规范描述相对于因社会变动而新兴的“存在”具有滞后性，对综合行政执法主体的设立实践相对缺乏解释力，无法为其进一步构建保障制度与规制路径。法律不仅需对政府行政权提供静态的形式依据以执行立法者意志，还需应对社会风险与环境改变，为赋予政府完成变迁中的行政目标与公共职能提供动态制度支撑。这意味着行政法体系不仅需要重视权力控制的规范主义面向，还需要重视为行政机关赋予灵活权限以回应社会需求提供理论资源的功能主义面向。综合行政执法主体是行政权力系统为契合行政需求，提高行政效能，履行行政任务实施的动态化运行机制，摆脱了传统行政主体的静态消极定位，被赋予了更加能动灵活的效能期待，这使得其设立根基跳出了规范主义的静止封闭空间，呈现出明显的动态功能主义定位。只有探究并理解现实秩序下的综合行政执法主体的功能，才能厘清其设立根基并解释其存在的正当性，但这并不意味着规范主义制度逻辑的丢弃，单一的功能主义路径会产生行政权恣意风险。如何通过规范主义逻辑为功能主义制度秩序设置底线并划定范围，从而找到权力防控与及时回应行政任务的平衡支点，并以此为基础进行制度构建也是重要议题。本文拟就前述问题展开分析。一、综合行政执法主体的规范主义解释路径的局限性（一）规范主义的解释路径与结论规范主义风格的行政法遵循的是控权本位的法律价值，旨在通过严格的法律控制机制对行政机关的组织与权限设定边界，以防范权力异化侵犯公民基本权。其主要观点分化为两层：第一，法律是组织建置与权力配置的唯一依据；第二，法律授权需明确具体，“概括性授权”被排除在外。对于综合行政执法主体的设立依据，部分学者亦按照前述路径进行解读并形成结论：综合行政执法主体资格需要严格且具体的法定授权。其推论的主要根据是：立法法第8条规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能由法律规定；第9条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。因此，综合行政执法主体的设立涉及人民政府的组织与职权分配，原则上应当由法律或者行政法规予以规定。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（下称“地方组织法”）第79条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和优化协同高效及精干的原则，设立必要的工作部门。”但该条款也被认为不能直接赋予综合行政执法机构设立依据，因为行政权力的行使涉及到公民的基本权利限制，行政主体资格不能依据法律的概括规定，而应当依据具体规定。地方组织法直接作为依据会违反公民基本权利限制的明确性原则，需严格遵守法律具体授权，预防行政机关权力恣意扩张。（二）规范主义的制度构建局限性1.行政目的之僵化：制度保障功能的缺位陈治：预算法的功能主义取向及其限度，法学家2019年第6期。关于综合行政执法主体需要规范具体授权的观点一直延续存在。参见夏德峰：综合行政执法改革的难题及其破解，中国行政管理2016年第6期；张步峰，熊文钊：城市管理综合行政执法的现状、问题及对策，中国行政管理2014年第7期；贺荣：北京市综合行政执法有关问题的探索和思考，法学杂志2010年第10期；叶晓川：城管执法权的制度困境及其出路，理论与改革2008年第3期。姜明安：行政执法研究，北京大学出版社2004年版，第51页。法律的明确性原则是指法律对公民基本权利所作的限制在对象、措施、范围以及种类上必须明确具体，公民可以从该规范中明确获知自己应当如何行为。参见张翔：基本权利限制问题的思考框架，法学家2008年第1期。唐忠民、王继春：论公民基本权利限制的基本原则，西南大学学报（人文社会科学版）2007年第2期。103安徽师范大学学报（人文社会科学版）2023年第51卷规范主义思路体现的是立法对行政的制约逻辑，其核心精神在于强调民主代议立法的功能，相信代议机关可以建立一个形式理性的系统以解决组织无序的问题，但并不明显关心行政组织是否适应社会现实并达到实体正义。规范主义建构模式认为惟有通过并且完全能够通过一套全国性法典的建制与完善，使实践中综合行政执法组织与权力行使符合稳定的秩序。通过稳定秩序预防行政权对公民消极权利的侵犯系行政法治体系的主要功能，这一底线价值需要予以坚守，但其并非行政法对基本权的唯一保障措施。首先，基本权利的制度保障功能要求国家积极履行组织、程序保障，防止公民遭受来自第三方侵害，政府的积极行动不再被定性为单一必要的“恶”，行政权力对基本权利的积极保障功能已经得到广泛承认。其次，在市场经济与风险社会的大背景下，行政权力的运行范围也呈现扩张趋势，实现了从警察行政、给付行政到风险规制行政的转变，行政权力的运作方式从消极转变为积极，从被动干预转变为主动监管。现代社会的个人权利与政府权力逐步形成一种联系，即公民权利之保障依赖于政府的支持，政府服务功能的强弱与公民权利的享有程度呈正比例关系，政府主动供给服务越多则公民权利越充分。因此，立法在延续对行政权力约束的固定路径之外，还应当开辟一条支撑、促进与保障政府积极职能运作的新路径以灵活回应公民个人与社会公共需要。传统规范主义建构思路为避免行政主体设立与行政职权行使的任意性，用保守的控权主义宗旨淡化积极具体的行政目的，最终代替了对需要和结果的关注。拘泥于规范主义