论我国社会效益债券的运行风险及其防控_闫海.pdf

1 2023 年 4 月第 2 期总第 178 期金融理论与教学Finance Theory and Teaching论我国社会效益债券的运行风险及其防控闫海，张洪彬（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136）摘要：社会效益债券是跨政府、市场和社会三方协同合作的社会治理新模式，能够有效缓解经济发展与多元化社会公共需求之间的矛盾。但是，我国社会效益债券发展尚处在初级阶段，存在项目适用范围不明确、第三方评估机制欠缺、公共财政风险多元化等问题。我国应当推动社会效益债券本土化发展，吸收借鉴国际经验和教训，同时结合我国国情，明确社会效益债券项目的适用范围，建立高效的第三方评估机制，规范公共财政管理制度，以防范社会效益债券的运行风险，并将其纳入法治轨道，实现社会效益债券可持续发展。关键词：社会效益债券；预防性干预服务；第三方评估；跨年度预算平衡；风险防控中图分类号：F812.5文献标识码：A 文章编号：1004-9487（2023）02-0001-06收稿日期：2022-07-26基金项目：国家社科基金青年项目“系统性金融风险法律治理中的监管职能配置研究”(19CFX024)的阶段性成果。作者简介：闫海（1976-），男，辽宁本溪人，法学博士，辽宁大学法学院教授，博士生导师，研究方向为经济法学；张洪彬（1997-），女，辽宁本溪人，辽宁大学硕士研究生在读，研究方向为经济法学。政府直接供给模式和“政府付费社会组织供给”的二元公共服务供给模式已无法满足日益增长的多元化社会需求，政府应当吸收市场主体等社会力量参与社会公共服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。党的十九大报告提出要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，多元化主体协同合作是创新社会治理模式的关键，也是实现国家治理体系现代化的重要途径之一。社会效益债券（Social Impact Bonds,SIBs）在社会公共服务领域中建立跨政府、市场和社会的三方协同合作的新型公私伙伴关系，不仅有效解决了财政资金紧张、社会公共服务供给不足的问题，而且提高了市场资源配置效率和社会公共服务质量。我国经济社会正处在转型发展的关键阶段，在政府简政放权、社会资本合作参与和社会治理的现实背景下，作为一项新型融资工具，社会效益债券对加强和创新社会公共服务具有重要作用。但是，目前我国对社会效益债券存在风险认识不到位、防范措施不健全的问题，直接影响我国社会效益债券的有效运行。本文尝试从社会效益债券的运行机制入手，在借鉴国际先进经验的基础上，结合我国国情对社会效益债券运行风险的防控提出有针对性的建议。一、社会效益债券的运行机制及发展社会效益债券，又称为效果付费债券，是由投资者承担社会公共服务的前期成本，政府仅为达到一定效果的社会公共服务付费的融资方式。1社会效益债券的核心在于政府以结果为导向，只为“效果”付费，突破了传统的社会服务付费机制。（一）社会效益债券的运行机制社会效益债券主要应用于累犯预防、青少年教育、居家养老等预防性公共服务领域，其运行机制主要分为 5 个阶段（图 1）：1.政府为提供某项社会公共服务或者为解决某个社会问题而启【金融论坛】DOI:10.13298/ki.ftat.2023.02.001 2 动社会效益债券项目，委托中介机构发行社会效益债券，并且约定社会效益债券项目产出的效果标准；2.中介机构向投资者发行社会效益债券项目，投资者通过购买债券为项目运行提供资金；3.中介机构寻找专业的社会服务组织，社会服务组织使用中介机构提供的来自投资者的资金，在一定期限内向目标人群提供相应的社会服务以达成项目的目标效果；4.第三方评估机构接受中介机构的委托，按照事前约定的项目效果标准对项目运行情况综合考核评估并出具评估报告；5.政府根据第三方评估机构的评估结果向中介机构付款，中介机构再按照事前约定向投资者支付本金及相应合理的回报。图 1 社会效益债券运行机制各方主体在社会效益债券运行中发挥各自作用：1.政府既是社会效益债券项目的设立者，也是项目的最终付款人，在项目的设计和实施中发挥关键作用。政府的主要任务包括确定开展的社会服务项目内容、选择可靠的中介机构、在项目结束后支付本金及投资回报等。同时，作为服务型政府应当对社会公共服务提供必要的引导和支持以保证项目的顺利运行。2.刑满释放人员、青少年、无家可归者、老年人等需要获得预防性社会公共服务的社会弱势群体是项目的服务对象，通过社会公共服务的干预改善自身境况，既使其能够更好地融入社会，又能减少高昂的事后补救费用。3.银行、基金会等投资者需要具备雄厚的经济实力且能够承担较大的投资风险，其作为项目债权人为项目提供运行资金。4.非营利机构等社会服务组织负责向目标群体提供具体社会公共服务，社会服务组织的选任及其提供服务的方式、质量和程度对项目能否达到预期的社会效果都有重要影响，并且只有当项目达到预期效果，政府才会为该项目付费。5.中介机构作为项目管理方，是联结政府、投资者、社会服务组织、第三方评估机构等枢纽，需要具备较强的跨领域管理能力和协调能力。中介机构的主要任务包括与政府确定社会效益债券项目内容、明确项目服务对象、提出具有可操作性的项目方案、吸引投资者投资、考察确定社会服务组织和第三方评估机构、对社会效益债券的全过程进行管理和监督并促进项目高效率运行等。6.接受中介机构委托的第三方评估机构应当具有专业性、独立性、客观性和中立性，负责在项目运行中及完成后衡量项目的服务质量、绩效及社会影响等效果，对项目进行综合性的科学评估，判定项目是否达到预期效果，为政府付费提供依据。总之，社会效益债券具有以下优势：1.社会效益债券能够将事后补救项目转化为事前干预项目，将社会问题通过早期干预解决，避免当危机发生后政府才介入所产生的事后补救措施的巨额成本；2.社会效益债券通过引入社会资本，使投资者承担社会公共服务前期费用，一方面整合并利用社会闲散资金，将投资风险从政府转移给投资者，不存在再投资风险和利率风险，另一方面经济实力雄厚的投资者提供资金充足且可持续，解决社会服务组织在提供社会公共服务中资金短缺的问题，保障项目顺利进行；3.社会效益债券重视社会公共服务的效果评价，政府以结果为导向，不为“服务”付费只为“效果”付费，不但项目服务对象能够获得高质量的社会公共服务，而且政府也能够提高财政资金的使用效率；24.社会效益债券延长了社会公共服务费用的支付时间，减轻政府公共预算的压力，缓解政府财政资金紧缩与民生建设投入之间的紧张关系。（二）社会效益债券的发展社会效益债券起源于英国，为了降低英国剑桥郡彼得格勒镇监狱中刑期不足一年的服刑人员出狱后的再犯罪率，英国司法部于 2010 年启动了全球首例社会效益债券项目：1.英国司法部为解决再犯罪率问题委托中介机构英国“社会金融”（Social Finance）发行社会效益债券；2.投资者洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）、巴罗吉百利慈善信托基金（Barrow Cadbury Charitable Trust）等 17 家 投 资 机 构 募集了约 500 万英镑资金用于项目运行；3.与中介机构签约、具有专业犯罪矫正经验的非营利组织圣吉尔斯信托（St Giles Trust）以近 3000名刑期不超过一年的男性罪犯作为帮扶对象，向他们提供具体的社会干预服务措施，包括确保充分和永久住房、戒毒戒酒、就业帮扶、育儿帮助 3 和心理健康支持等，其目标是在合同的 6 年项目期限内降低服刑人员出狱后的再犯罪率；4.由戴维罗宾逊牵头、格林威治大学和莱斯特大学联合组成的独立评估团队对项目进行指导和监督，并对项目是否达到预期效果做出专业性的评估报告；5.英国司法部与大福利彩票基金（Big Lottery Fund）根据评估报告支付相应费用。按照合同约定，若在合同期限内服刑人员的再犯罪率与其他监狱刑满释放人员出狱后的再犯罪率相比降低至 7.5%，投资者便可得到预期回报；若再犯罪率控制地更低，投资者则可依据降低的比例最高可获得 13%的投资回报。投资者的收益来自于政府因再犯罪率下降而节省下来的各项费用和相关支出。3英国剑桥郡彼得格勒镇监狱降低再犯罪率项目实现了各方主体的共赢：1.对于政府而言，一方面将投资风险转移给 17 家投资机构，政府仅须为达到预期效果的项目支付合理报酬，政府无需动用税收能力担保本金及收益的偿还，从而减少政府投资风险，降低公共财政的压力；另一方面再犯罪率的降低对于保障社会安定也发挥出显著优势；2.对于目标群体即短期服刑人员而言，作为项目的直接受益者，得到了社会服务组织提供的满足自身多元需求的综合性社会服务，能够使其尽快回归社会；3.对于投资者而言，在成功完成该项目后不仅可以获得了合理的项目报酬，还履行了一定的社会责任，扩大社会影响赢得良好的社会声誉；4.对于社会服务组织而言，解决了项目前期资金投入不足的问题，无须在募集资金上花费大量时间和人力成本，能够凭借自身优势专注于项目管理和社会服务。自英国成功发行社会效益债券后，美国、加拿大、德国、墨西哥、澳大利亚等国家也陆续发行社会效益债券。根据社会效益债券全球数据库显示，截至 2019 年 5 月，全球共发行 138 个社会效益债券项目，共筹集资金 4.41 亿美元，涉及人口约 171 万。社会效益债券涉及的领域集中度较高，主要针对弱势群体救助及技能培养，包括教育、劳动力开发、儿童与家庭福利、贫穷与环境、健康、无家可归者和犯罪矫正等领域。4各国在应用社会效益债券时也结合本国实际情况，解决自身存在且迫切需要解决的社会问题：发达国家主要集中于解决人口就业、高等教育等社会福利问题；发展中国家大多是解决健康、贫困、基础教育等基本生存问题；此外，非洲针对艾滋病、疟疾等疾病防治以及南非、拉美等地区针对儿童早期发展、野生动物保护等也成功发行了社会效益债券项目。5随着服务型政府的建设和发展，社会效益债券逐渐成为各国政府解决预防型社会问题以及提供社会公共服务的重要手段。（三）我国社会效益债券的探索2016 年山东省沂南县扶贫项目是社会效益债券在我国的首次应用。该社会效益债券在中国银行间市场交易商协会完成注册和资金募集，通过非公开定向发行方式共募集资金 5 亿元，期限 10年，专项用于沂南县扶贫特色产业项目、扶贫就业点、扶贫光伏电站、扶贫公共服务和基础设施配套等“六个一”扶贫工程。该社会效益债券若能成功发行，将惠及沂南县 125 个贫困村的 2.2万名群众改善生活质量。该债券项目吸引了多方主体参与：债券的发行机构和中介方沂南县城乡建设发展有限公司向投资者中国农业发展银行、青岛银行、齐鲁银行、临商银行、青岛农商银行 5 家投资机构非公开定向筹集资金，并将资金提供给社会服务组织沂南县“六个一”扶贫工程具体实施部门维持项目运营，第三方评估机构中国扶贫开发协会按照应脱贫人口年均收入水平作为评估标准对该项目的实施进行评估和监测，最后由沂南县人民政府依据评估机构的评估结果为项目付费。该债券采取“本金保证+收益浮动”的方式，按照“应实现脱贫人口年均收入水平”情况，采取一年一评估的方式综合确定最终的扶贫效果，投资回报率总体在 3.25%-3.95%之间浮动。6但是，山东省沂南县扶贫项目最终未能顺利完成。2018 年财政部认为，沂南县人民政府与沂南县城乡建设发展有限公司签订的沂南县扶贫社会效应债券相关项目政府购买服务合同违反了关于“严禁以政府购买服务名义变相举债”的要求以及中华人民共和国预算法第 35 条第 3款“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”的规定，要求沂南县人民政府限期整改并对相关负责人问责。7此外，该债券应用于公共基础设施建设，一方面项目运行周期较长，投资金额过高，投资者需要承担更大的风险，另一方面项目对社会服务组织公共基础设施建设的专业性提出更高要求。8二、我国社会效益债券的运行风险社会效益债券是跨政府、市场和社会的三方协同合作产物，我国也开始对社会效益债券进行初步探索，但项目最终没有成功实施。我国对社 4 会效益债券的探索充分地说明，若是缺乏高质量的制