论气候变化损失与损害的国家责任_田苗苗.pdf

Mar.，2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期：2022-12-30作者简介：田苗苗，女，武汉大学国际法研究所博士研究生，主要从事国际法基础理论、国际气候变化法研究。论气候变化损失与损害的国家责任田苗苗（武汉大学国际法研究所，湖北武汉430070）摘要：国际社会对气候变化损失与损害的概念还未有一个完整且明确的界定，可将气候变化损失与损害定义为：由人类排放温室气体导致气候变化引起的，通过减缓和适应行动无法应对的，对自然、人类及社会系统造成的可避免或不可避免的、实际或潜在的、有形或无形的不利后果。经过对气候变化损失与损害的性质进行分析得出，它应属于跨界损害的一种特殊形式。因而，气候变化损失与损害的国家责任理论上涉及传统国家责任和跨界损害责任两种责任形态。目前，气候变化损失与损害之国家责任的实施不仅面临诸多法律障碍，如难以确定责任主体、法律依据不充分、因果关系确定复杂，还面临严峻的政治障碍，即发达国家的反对与阻挠。面对气候变化损失与损害之国家责任何以可能的问题，立足上述两种责任形态从理论方面探讨气候变化损失与损害国家责任认定的可行进路，或将为该问题驱逐一丝迷雾，并为其早日解决带来曙光。关键词：气候变化损失与损害；巴黎协定；联合国气候变化框架公约；国家责任法中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）03-0079-08联合国政府间气候变化委员会的一系列报告均明确指出，人为排放温室气体的活动正在导致全球变暖，并对自然和人类系统造成严重的损失与损害。目前，在国家层面，各国积极制定减缓措施以削减温室气体排放，但减排雄心与国际控温阈值1.5摄氏度的减排目标还存在较大差距；在国际层面，初步构建了以“共同但有区别责任”为原则，以 联合国气候变化框架公约（以下简称 公约）为中心的国际合作与约束机制，但是该机制目前更侧重于减缓与适应，对相关的责任与赔偿避而不谈。2022年达成的 格拉斯哥气候协议（Glasgow ClimatePact）关于损失与损害问题的讨论有了突破性进展，要求发达国家要为“圣地亚哥网络”运行提供资金与技术支持，以帮助发展中国家应对气候变化损失与损害，但是并未规定具体数字目标与行动计划。为了应对危机，一方面，受气候影响最严重的一些发展中国家继续积极在国际气候谈判中发声，力图在气候机制内消化解决损失与损害问题；另一方面，由于气候体制内责任机制的不完善，一些受害国开始寻求国际司法救济。2022年11月9日，由16个国家组成的小组向联合国大会提交了一份决议草案，请求国际法院就国家在气候变化方面的义务提供咨询意见，其中包含界定各国在保护气候系统方面的义务以及当一国就其不作为造成气候系统重大损害时将承担什么法律后果1。同年12月，国际海洋法法庭也收到了小岛屿国家气候变化和国际法委员会要求其就气候变化造成的海平面上升等问题提供咨询意见的请求2。另外，根据萨宾气 候 变 化 法 律 中 心（Sabin Center for ClimateChange Law）的数据统计，在过去的十多年中，与气79候相关的针对国家或政府的诉讼案件数量在世界各地急剧增加3。鉴于此，气候变化损失与损害引发的国家责任与赔偿问题已成为无法逃避且亟须面对的现实问题。一、气候变化损失与损害之国家责任的本体界定目前，国际社会对于气候变化损失与损害内涵及外延还缺乏普遍共识和明确规定。一般认为，气候变化损失与损害是指“在发展中国家与气候变化有关的，对人类和自然系统产生负面影响的实际和/或潜在表现”4，包括极端事件（如气旋、洪水、热浪）和缓发事件（如海平面上升、冰川退缩、干旱）对发展中国家的实际和潜在影响。然而，这些表述为不同的解释留下了空间，并且引申出了一些重要问题，例如，如何区分气候变化损失与损害的应对行动与适应气候变化的行动等。学界对损失与损害的内涵也进行了积极有益的探讨。罗达 费尔海恩（Roda Verheyen）将损失与损害分为可避免的损失与损害、未避免的损失与损害和不可避免的损失与损害5。还有一些学者从损失与损害同适应的关系角度来界定损失与损害，比如“超越适应法”“容忍风险法”和“可避免影响法”6。但以上方法均存在一定的模糊性，难以在实践中准确运用。结合国内外研究成果以及相关国际法文件，本文认为可将气候变化损失与损害定义为：由人类排放温室气体导致气候变化引起的，通过减缓和适应行动无法应对的，对自然、人类及社会系统造成的可避免或不可避免、实际或潜在的、有形或无形的不利后果。如此，既明确区分了损失与损害与适应的关系，又将实际发生的损失与损害和潜在未发生但可能阻碍可持续发展的损失与损害均纳入其中。国家责任也称国际法律责任，是指国际法主体对其国际不法行为或损害行为所应承担的法律责任7。气候变化损失与损害涉及国家责任与赔偿问题。传统的国家责任与一国实施非法行为（国家违反国际法义务）相联系，其内容由次级规则即2001年 国家对国际不法行为的责任条款草案（以下简称 国家责任条款草案）来规范；国际法不加禁止的行为的国际法律责任（跨界损害责任）根据初级规则即2001年 关于预防危险活动的跨界损害的条款草案（以下简称 预防草案）及2006年 关于在危险活动造成跨界损害中的损失分配原则草案（以下简称 损失分配草案）来规范。关于气候变化损失与损害的国家责任到底属于国际不法行为责任还是跨界损害责任争议颇大，也无成功的司法判例可循。国内学者林灿铃教授认为，气候变化损失与损害并不完全符合跨界损害的特征，也并非“帕劳提案”中的跨界损害，因而气候变化损失与损害并不适用跨界损害责任，也不适用传统国家责任，更不适用于赔偿，而应适用气候变化所致损失与损害补偿责任8。笔者认为，气候变化损失与损害符合跨界损害的一般特点，即人类行为所致、损害的“重大性”以及明显的跨界性；也具有一般跨界损害所不具有的新特点，即“累积性”和“集体性”9，究其本质应属于跨界损害的一种特殊形式。因而，气候变化损失与损害之国家责任应包括国际不法行为责任和跨界损害责任两种形态。二、气候变化损失与损害之国家责任实施面临的主要问题及原因（一）法律障碍1.责任主体难以确定在一般环境损害案件中，责任主体和受害主体较为清楚，且多数情况下两者不同；但是在气候变化问题上，每个国家都在不同程度地排放温室气体，同时也深受其害，责任主体与受害主体往往是重合的，具有双重性9，这也是其区别于一般跨界损害的重要特点。另外，温室气体的排放具有“累积性”的特点，即某一个国家的、短期的温室气体排放并不足以导致气候变化引起的损失与损害。由于气候系统的滞后性，气候变化带来的负面影响不会立即显现，当它突破一定的安全阈值后才会出现。目前，社会经济的发展仍严重依赖化石燃料的使用，排放温室气体并未被完全禁止，合理程度的排放是合法的，只有当排放突破一定的安全标准，对气候系统造成“危险的人为干扰”时才构成违法行为。然而，“合法排放”与“非法排放”的界线是什么？“历史贡献”与“当前贡献”的标准又如何确定？以上问题在国际法上并无明确规定，这也给责任主体的确定带来了困难。2.法律依据不充分国际气候机制内的相关国际法文件在防止气候变化方面迈出了重要步伐，然而，它并没有解决气候变化损失与损害的实际问题。它旨在为保护人类利益而防止危险的气候变化，而不是为特定受害者、受影响地区或国家提供赔偿。公约 是国际80社会应对气候变化的基本框架，它规定了预防义务的目标、行动内容以及结果，构成了完整的逻辑结构，但是其具体权利和义务由各国自己确定，一些条款具有模糊性，如“危险人为干扰”的阈值如何界定等并未有明确规定；另外，它具有同其他环境法条约类似的“软法”特质，其履行机制仍有许多需要探究的边白。作为应对气候变化的第三个里程碑，巴黎协定 首次将损失与损害作为单独的条款纳入其中，但是却明确排除责任与赔偿，关闭了将其作为法律依据进行求偿的大门。再者，巴黎协定作为有约束力的国际协议，具有硬法性质，但是在管理上却趋向于软法规制10。因此，气候机制内的一些条款可以作为解释其他条款的法律工具，却很难作为寻求责任与赔偿的直接法律依据。在习惯国际法领域，“不损害”原则作为解决跨界损害问题的核心规则，可以成为确立国家责任的初级规则，但是将其适用于气候变化问题仍存在诸多争议，如可容忍损害的阈值或标准是什么，以及“不损害”的义务是否为一种绝对义务并可对与过失无关的损害承担严格责任等问题均未得到充分验证。3.因果关系证明复杂因果关系问题是刑法和民法的核心问题，也是任何国际求偿的基础。根据 国家责任条款草案第31.2条，国际法委员会强调“赔偿的标的是由于不法行为而造成的伤害，而不是国际不法行为产生的任何和所有后果”，由此可见，因果关系是请求赔偿的必要条件。首先，在气候变化损失与损害问题上，目前可以在国家（人类）活动和气候变化（特别是全球气温上升）之间建立因果关系，但是在长期多源空气污染的情形下，由于无法确定排放者（每个国家既是受害主体同时也是责任主体，身份具有双重性）以及污染物的协同效应，因而不能在排放者和具体损害之间建立明确的因果链，由此带来了责任分配及国际司法上的难题。其次，气候变化损失与损害的探测与认定行为归因于某一国的困难性使因果关系问题变得更加复杂，极端事件和缓发事件均受到诸多因素的束缚与影响，包括社会、经济、人口和环境的变化11。再次，由于缺乏可靠的和长期的数据，缺乏气候变化对人类系统影响的系统研究，以及难以从社会经济驱动因素中分析出气候变化的作用，使得气候变化损失与损害的探测和归因都特别难以进行12。（二）政治障碍：发达国家的强烈反对在国际气候谈判中，发达国家强烈反对将损失与损害作为单独的条款列入 巴黎协定，而关于责任与赔偿的概念几乎没有提到。在2015年的巴黎会议上，他们拒绝使用任何补偿性的语言，如“恢复”“赔偿”或“责任”。尽管他们承认损失与损害是气候行动的一个单独的领域，但明确表示拒绝就气候变化损失与损害承担任何责任。这一态度是为了将损失与损害问题转移到争议较少的领域，包括具有约束力的减灾框架或更广泛的人道主义领域。另外，这些国家一直在竭力阻止任何有关气候变化的道德及法律层面的原则性讨论。2011年，帕劳与其他国家一起就避免温室气体排放造成跨界损害的义务和责任向国际法院提出咨询意见。然而，美国利用其国际影响力，阻止帕劳在联合国大会上请求国际法院就气候变化的法律方面提供咨询意见，甚至不允许在联合国大会中就该问题进行辩论，迟滞了国际法院就该问题发表意见的进程13。另外，由于全球变暖、海平面上升而即将从地图上消失的岛国图瓦卢，早在2002年就曾打算向国际法院起诉美国和澳大利亚过度排放二氧化碳，后来也因为两国的反对与阻挠而不了了之。2011年至2013年，发达国家代表在联合国大会第六委员会强烈反对将“保护大气层”议题纳入国际法委员会长期工作计划，理由是现有的谈判政治进程“相对有效”，为各国提供了充分的指导，既定的法律安排已经很好地发挥了作用14。国际法委员会为了研究这一专题做出了重大的政治妥协，即将任何可能的实质性内容排除在审议之外：不仅不能干预气候变化谈判，而且不能处理“国家及其国民的责任、污染者付费原则、预防原则、共同但有区别的责任以及向发展中国家转让资金和技术等问题，包括知识产权”15。通过回避国际法委员会内部的实质性讨论，发达国家确保了气候变化治理将遵循以权力为主导的政治逻辑，而不是以法律和正义的一般原则为指导。三、气候变化损失与损害之国家责任认定的理论进路如上所述，气候变化损失与损害之国家责任涉及两种责任形态，一种是国际不法行为责任，另一种是跨界损害责任。下文将结合气候变化损失与损害的具体问题，从理论角度分别对这两种责任的81认定进行深入探讨，在此过程中亦试图对上文所述的一些主要问题进行分析阐明。（一）气候变化损失与损害之国际不法行为责任国际不法行为责任的构成要件包括一国行为违反国际义务和该违反国际义务行为可归属于该国两个方面。气候变化损失与损害之国际不法行为责任的构成要件主要是指违反 预防草