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论亚历山大二世时期俄罗斯帝国政治体制与外交决策的集权性于宁宁（齐齐哈尔大学 历史系，黑龙江 齐齐哈尔161006）摘要 对主权国家而言，国内政治因素时刻影响着外交决策的运转。亚历山大二世时期，沙皇虽推行各项改革以扭转克里米亚战争后的帝国景象，但宪政道路行不通，中央权力机构缺少分权机制，民众顺从意识依旧，沙皇专制的政治属性并未改变。这种封闭的专制主义政治体制决定了帝国外交决策缺少灵活性，沙皇执掌决策大权，秘密外交仍旧存在，外交决策仍受意识形态因素影响，外交决策与军事行动无法达成一致，帝国外交决策呈现出典型的集权性。关键词 亚历山大二世；俄罗斯；外交决策；集权性中图分类号K512.34文献标志码 A 文章编号1671-0215（2022）06-0032-10外交决策理论是对具体外交政策如何运作所做出的总结和概括，具有一定的复杂性和不确定性。美国政治学家施耐德认为国家即决策者，外交决策是指“从多种受社会限定的不确定选择中，决策者挑选其中一种他认为能够实现自己所构想的特定状况的过程”，“外交是一系列可以分别予以分析的慎重决策”1。因此，在外交决策的分析中，把研究对象的立足点从抽象的国家转向具体的决策者，找出决策过程中的规律性要素，就可以准确理解对外政策的运作情况。这其中，决策者势必处在一定的政治体制中，受政治体制的影响甚至是制约，所以对亚历山大二世时期俄罗斯帝国外交决策的研究必须与俄罗斯帝国的政治体制密切结合，重视沙皇在决策中的主体作用，找到帝国总体机制与外交决策的内在关系。俄罗斯帝国政治制度史的基本内容是沙皇专制制度，集权性是俄罗斯帝国政治体制最根本的特征，帝国“只是靠严厉的政治权力机构把社会系统的诸种成分以机械方式聚合在一起，就像用铁箍把木桶箍在一起一样”。2历经近二百年的坚守与灌输，顺从专制和崇拜领袖的观念已经深深植入俄罗斯帝国精神之中，俄国思想家别尔嘉耶夫指出：“极权主义是古老的俄国传统，极权主义始终融化在俄国的血液中。”3这种专制与集权深刻影响着亚历山大二世时期俄罗斯帝国的外交决策。一、亚历山大二世时期俄罗斯帝国的专制制度面对克里米亚战争落败后的景象，亚历山大二世在俄罗斯帝国开展了一系列改革，人们称他为“解放者”，然而改革未能从根本上改变俄罗斯帝国政治体制的属性，沙皇专制制度仍是俄罗斯帝国政治制度史的主题。（一）专制体制下的农奴制改革亚历山大二世执政后，受形势所迫推行改革以解决俄罗斯帝国政治生活和经济生活中两个关键问题，即基金项目 国家社会科学基金一般项目“亚历山大二世时期俄罗斯帝国外交政策研究”（项目编号：20BSS063）。作者简介 于宁宁，齐齐哈尔大学历史系副教授，硕士，主要从事世界近现代史方面的研究。内 蒙 古 民 族 大 学 学 报（社会科学版）Journal of Inner Mongolia Minzu University（Social Sciences）Vol.48 No.6Nov.2022第48卷 第6期2022年11月32DOI:10.14045/ki.nmsx.2022.06.004“关于解除农民的强制性农奴劳动问题；关于在政治经济事务方面恢复各个阶层已经中断的共同活动问题”4。在农奴制改革草案制定过程中，亚历山大二世在1856年3月30日莫斯科贵族会议上明确表示农奴问题从上面比从下面解决好得多。1858年10月30日，亚历山大二世在农民事务总委员会上提出改革原则，强调沙皇专制秩序在任何时候都不能动摇。在改革法案争论中，最终通过的 关于农民脱离农奴依附地位的总法令 更多考虑了地主的利益。关于农奴人身自由方面，农奴获得人身自由是有限的，主要权力仍掌握在地主手中。在土地方面，法令强调“让农民使用这块份地是为了保障他们的生活，同时也是为了他们完成对政府和对地主的义务”5，赎取份地由地主决定，赎金远超土地实际价格，不利于农民经济的自我改造和适应市场经济的发展，俄罗斯帝国的农村处于贫困状态。因此，亚历山大二世自上而下推行的农奴制改革是沙皇政府从维护地主利益出发的改革，保存了大量农奴制残余，一直到19世纪末，“在俄国不仅地主土地占有制是中世纪的，连相当一部分农民土地占有制也是中世纪的。”6 390列宁在揭露改革性质时指出：“在俄国 解放 农民的是地主自己，是专制沙皇的地主政府和它的官吏。这些解放者是这样安排的，农民获得 自由 的时候，已经被剥得一干二净，从地主的奴隶主地位转到替同样地主和他们的走狗服役的地位。”7马克思尖锐地指出：“亚历山大二世一开始就决定给地主尽可能多一些，以便使地主能够同意在形式上废除农奴制。”8拉吉舍夫对此指出：“当我看到环绕在我周围的情形，我的心就被人们的痛苦所深深折磨。”9 148“贪婪的人像吸血鬼般残酷无情，我们为农民留下了什么？他们手中还剩下了什么？空气，只有空气。”9 148（二）专制体制下的“大改革”亚历山大二世时期，沙皇在地方自治机构等方面进行了多项改革，史称“大改革”。“大改革”带动了俄罗斯帝国经济发展，但没有涉及帝国中央权力机构的建制，沙皇专制得以巩固和延续，亚历山大二世集行政、立法、司法和军事大权于一身，依靠官僚机构维护集权统治。这种专制秩序越来越成为一种时代的错误，在许多俄罗斯人眼中成为阻止持续进步的根源。1.中央权力机构的设置亚历山大二世执政时期，俄罗斯帝国中央权力机构相较于前朝没有大的变动，分别设置了国务会议、大臣委员会、大臣会议、参政院、部、沙皇直属办公厅等机构。国务会议通过的决议需经沙皇批准才具有法律意义；大臣委员会主席同时兼任国务会议主席，由沙皇亲自任命；大臣会议由亚历山大二世亲任主席，主管行政事务；部是中央行政管理机关，各部大臣直接向沙皇报告工作，直接听命于沙皇；沙皇直属办公厅具有独立地位，第三厅是亚历山大二世的私人办公厅，只服从沙皇一人，不受任何法律限制。可见，就中央权力机构设置而言，沙皇掌管俄罗斯帝国全部权力，沙皇专制的本质并未改变。2.地方行政制度改革农奴制改革后，为适应俄罗斯资本主义经济的发展，处理基层农民事务，进一步完善基层管理机构，亚历山大二世在地方推行改革，建立新的地方行政制度。在地方自治改革方面，亚历山大二世于1864年批准关于省和县地方自治机关条例。该条例一定程度上解决了地方现实利益和实际需要的矛盾，但改革的不足之处显而易见。首先，地方自治机构改革未能覆盖全国。其次，地方自治会议代表的选举受财产资格限制。再次，省和县的地方自治机关权限有限。因此，改革给予地方的自治权是有限的，且主要掌握在贵族手里。就城市自治改革方面，亚历山大二世于1870年批准 城市条例。该条例促进了俄罗斯帝国城市经济文化的发展，但具有明显的局限性。首先，不动产成了市杜马成员选举资格的关键因素。其次，市杜马的权限仅限于经济范围，是沙皇政府在地方经济问题上的附属机构。再次，城市自治机构需要警察执行决议，而警察不受城市自治机构的领导。列宁在 地方自治局的迫害者和自由主义的汉尼拔 一文中评价了地方自治改革指出：“地方自治改革是专制政府受社会激愤情绪和革命攻击浪潮的冲击而被迫做出的让步。”10 27这种让步是很有限的，1869年9月大臣委员会通过条例明确指出：“地方自治机关不论按其组成或按其根本原则来说都不是政府的权力机关”。10 3233因此，地方自治机关是作为沙皇政府的附庸出现的，列宁指出：“地方自治机关从建立之初就注定作为俄国国家管理机关这个四轮大车的第五个轮子，官僚政治只有在它的无限权力不受到损害时才容许这个轮子存在，而居民代表的作用只限于纯粹的事务工作，只限于单纯技术上执行这些官僚所规定的各项任务。地方自治机关没有自己的执行机关，它们必须通过警察进行工作，地方自治机关彼此并无联系，地方自治机关一经成立就被置于行政当局监督之下。而且，政府在作了这种无损于自己的让步之后，在建立地方自治机关的第二天，就开始有步骤地对它们加以约束和限制：大权在握的官僚集团是不能同选举产生的一切等级的代议机关和睦相处的，所以就用种种办法对它进行迫害。”10 303.司法制度改革亚历山大二世于1864年颁布 司法条例 进行司法改革，该条例贯彻资产阶级法律原则，设立陪审法庭，实行司法侦察员制度和律师制度，宣布了审判独立、诉讼程序公开和口头陈述及辩论原则。表面上看，司法改革确定了人人平等的原则，但条例对法官、陪审员和律师的资格做了种种限制，改革保证的是地主贵族的利益，之后亚历山大二世又颁行一系列“补充”法令限制法院的司法权，因此司法改革是不彻底的改革，在白俄罗斯、波兰、中亚、西伯利亚、高加索部分地区、俄罗斯帝国欧洲部分的北方边区和东南边区并未实行。4.军事制度改革亚历山大二世将军事改革的重任交给了米留京，力图把俄罗斯帝国军队改建成庞大的现代化军队。为此，米留京精简军队服役人数，压缩非战斗人员，改革军事管理系统，实行军区管理制度，改组陆军部，提高陆军大臣的指挥权限；实行军事司法改革，建立最高军事司法管理机构，颁行军事司法条例和军事惩罚条例；建立军事学校，提高军官文化水平；更新部队装备，完善和加强军队配套建设；实行普遍义务兵役制。改革虽在一定程度上提升了俄罗斯帝国军队作战能力，但保留了大量农奴制残余。对此，列宁指出：“我国从来没有实行过普遍义务兵役制，因为出身显贵、有钱有势的人享有特权，造成了许多例外。”11据统计，1874年，特权阶层应服役者是12554人，而实际服役人数只有3161人，还不到总数的1/4。帝国军区司令和最高军事法院法官均由沙皇亲自任命，亚历山大二世掌握全部军事大权，沙皇专制的特点显而易见。5.财政制度改革亚历山大二世于1862年颁布法令，整顿国家预算，实行新的预算编制法，各部门编制的预算必须经财政部批准。这样，亚历山大二世直接管控的财政部就成了俄罗斯帝国全部收入和支出的唯一管理者。1864年，亚历山大二世在各省设立国家监督局，独立开展工作以严密监督各地财政状况。亚历山大二世在19世纪60至70年代进行的“大改革”，在客观效果上确实促进了俄罗斯帝国资本主义的发展，但改革不彻底。改革使沙皇专制制度开始由封建君主制向资产阶级君主制转变，但这种变化是微弱的，一直到1905年俄罗斯帝国仍然是以无限专制皇帝为首的绝对君主制。因此，改革没有对专制政体造成大的触动，没有摧毁地主土地所有制和沙皇专制制度，尽管设立了地方自治机关，但这只不过是沙皇专制政体中的一个摆设而已。改革后，俄罗斯帝国在政治、经济、文化等方面仍保留了大量的封建残余，对帝国历史的发展有深远影响。彻底肃清封建残余，依然是俄罗斯帝国历史面临的重大任务。二、亚历山大二世时期俄罗斯帝国政治体制的集权性苏联学者指出：“国内政治因素始终决定着一个国家的统治者对外政策的长期和战略性方针及其参与国际关系系统的性质。”12纵观亚历山大二世时期，俄罗斯帝国政治体制表现出鲜明的特点，其一是沙皇专制主义，亚历山大二世拥有至高无上的权力，其二是生活在沙皇制度下的俄罗斯民众已经形成顺从、守旧、懒散、崇拜等特点。尽管改革是亚历山大二世有意识地与过去决裂的行为，但历史的发展是有其内在逻辑的，君主专制的惯力太强，旧有的传统是不可能马上去除掉的。（一）政治体制的集权属性1.宪政道路受阻克里米亚战争的失败证明了俄罗斯帝国落后于西欧国家的事实，消除了俄罗斯政治制度比西欧国家政34治制度优越的错误认知。亚历山大二世执政后推行了一系列改革，但改革没有涉及最高权力机构，权力仍掌握在沙皇手中。就宪政问题而言，曾提出宪法草案的斯佩兰斯基已被赶出政界。亚历山大二世执政后，贵族对是否制定宪法的观点并不一致。部分贵族担心改革后的官僚集团在掌握管理农民事务权力后力量会逐渐强大，会不把贵族放在眼里，因而赞成制定宪法；帝国南部和东南部各省的贵族则对宪法问题漠不关心，他们对扩大自身参与地方事务管理的权力感到满意；莫斯科及周边省份的贵族则赞成制定宪法。1862年2月，特维尔省的贵族在省贵族会议上对沙皇政府提出严厉批评，指出政府在宪法问题上不作为，以阿列克谢 文科夫斯基为首的贵族宣布放弃贵族的特权，并要求召集代表全体人民的制宪会议，在俄罗斯帝国建立新秩序。在给沙皇的信中，贵族强调“邀请从