论新时代地方政府环境责任的完善路径_周孜予.pdf

论新时代地方政府环境责任的完善路径周孜予，迟旭笛(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150400)摘要:实现地方政府环境责任旨在保护地方生态环境，维护公众环境权益，保障环境秩序和环境正义，推动地方经济可持续发展。地方政府作为地方环境保护的重要主体，在环境责任落实方面存在着对环境保护的重视程度不够，环境管理体制滞后于地方环境治理实践，责任监督机制有效性不足，公众参与度不高等问题。新时代可以通过深入理解可持续发展理念内涵，完善立法优化环境管理体制，加强地方政府环境责任的监督落实，促进地方环境治理公众参与等路径促进我国地方政府环境责任的完善。关键词:地方政府;环境责任;环境治理作者简介:周孜予(1980)，女，黑龙江绥化人，教授，博士，硕士研究生导师，从事行政法学研究;迟旭笛(1997)，女，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生，从事行政法学研究。DOI 编码:10.13356/ki.jdnu.20950063.2023.02.002中图分类号:D9121文献标识码:A文章编号:20950063(2023)02001009收稿日期:20221007党的二十大报告中提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。现代社会物质文明高度发达，以电子、核能、新材料等为代表的新科技和工业经济使生产力突飞猛进，人民生活水平得到前所未有的提高，但同时，现代社会频繁发生的环境危机也时时在向世人敲响警钟。“资源环境趋紧，环境污染等问题突出”越来越多地影响到人们的生活。近年来，我国环境问题时不时发生，直接影响到民众环境权益的实现，治理环境问题不仅要作出顶层设计，更需要地方政府环保职责的履行和责任的落实。政府应当充分正视日益严峻的环境问题，强化自身在环境保护中的角色和责任意识，在环境保护中更有作为和承担更多的责任。然而，当前地方各级政府或多或少还存在重大环境事故面前应对不力、环境保护责任意识淡薄、观念落后、行政不作为、监管不力等问题，不但减损了其公信力，也是对公众环境权益的无形侵害。在全面依法建设美丽中国的时代背景下，研究地方政府环境责任，剖析地方政府及其职能部门在环境责任履行中存在的问题，充分借鉴域外成熟经验，提出完善我国地方政府环境责任的可行性路径无疑是当前需要解决的重要问题。一、地方政府环境责任的本质内涵和落实必要性社会物质条件的充分改善和人民生活水平的提高为地方环境治理提供了良好的社会条件和物质基础，但也对地方政府环境保护工作提出了新的挑战。一般来说，生活水平越好，公众对01第 43 卷第 2 期大庆师范学院学报Vol43No22023 年 03 月JOUNAL OF DAQING NOMAL UNIVESITYMar，2023习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京:人民出版社，2022 年，第 5 页。环境质量的要求会越高，对地方政府环境责任落实的期待会更多。我国是土地资源大国，更是人口大国，在尖锐的人地矛盾背景下，面临着工业文明和后工业文明的洗礼，在环境问题上，各种新老问题都集中地体现在地方政府环境责任的履行中，因而明晰地方政府环境责任的内涵极为重要。(一)地方政府环境责任的内涵地方政府环境责任指的是地方政府要为本地区环境质量负责，保护地方生态环境，维护公众环境权益，保障环境秩序和环境正义。环境保护所直接指向的是人类赖以生存的生态环境，地方政府能否切实履行环境责任，从根本上说就在于能否处理好人与环境之间的关系。地方政府虽然不是唯一的责任主体，但是在环境保护中扮演着最主要的角色。地方政府环境责任的实现主要围绕两个层面展开，一方面，要建立起以环境立法、规划、决策等为代表的地方环境治理的规范和政策体系;另一方面，地方政府肩负着执行地方环境立法、规划、决策、处理有关环境争议等环境管理责任的义务。(二)落实地方政府环境责任的必要性从环境保护法律体系上看，环境保护工作需要落实地方政府环境责任。我国 宪法第26 条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”首先，这从宪法条文上明确了包括地方政府在内的国家机关的环境责任。宪法接着从国家机关职权和职责的角度间接规定地方政府环境责任。其次，我国 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法通过合理的地方行政组织设计和职权划分，将宪法规定的抽象的地方政府环境责任内容进一步具体化。最后，环境资源法律的具体条文也广泛地规定着地方政府的环境责任，是地方政府环境责任内容最基本、最主要的规范形式。我国 环境保护法第 6 条第 2 款明确规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”在责任内容规定上，主要包括对地方政府工作人员的行政处分和刑事责任。环境资源法对地方环境主管部门之外的其他部门承担的环境管理责任做了分散规定。这些责任内容广泛地存在于农林、国土、渔政、水利、海洋等领域。例如，根据我国 海洋环境保护法的规定，仅在海洋环境治理中，海事行政主管部门和军队环保部门在各自职权范围内履行环境保护责任。虽然环境保护已经写入 宪法并成为我国的基本国策。各项环境立法也在陆续推进、不断完善，环境执法与司法也不断改进，然而现实是环境质量并未得到根本好转，各级行政机关在面对环境问题时，缺位、错位、违法决策等现象时有发生，违法责任未能得到及时有效地追究。从这个意义上说，科学合理的环境责任机制是实现环境法治的必由之路。从地方政府环境保护职责看，需要落实地方政府环境责任。地方政府作为环境事务的最主要、最经常的管理主体，理应向公众负责。主要体现在:第一，地方政府必须遵守立法机关的环境立法和相关环境保护决策;第二，地方政府必须就本地的环境事务向民意机关报告工作并11论新时代地方政府环境责任的完善路径参见 宪法 第 107 条:县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。宪法 第 108 条:县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。参见 环境保护法 第 69 条:违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。参见 海洋保护法 第 5 条第 3 款:国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理。海洋保护法 第 5 条第 5款:军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。接受质询和监督;第三，地方政府必须就自身在环境保护工作中的违法、失职行为承担相应的法律责任;第四，地方政府违法实施的环境行政行为应当接受司法的审查;第五，地方政府应当在其管辖范围内向公众公开有关环境保护的政策、法规，通报有关环境事件的处理进展和结果等等。从地方政府环境责任内容看，需要落实地方政府环境责任。实现并保护公民环境权是地方政府环境行政的主要目的。围绕着环境权这个核心价值理念，地方政府环境责任内容主要体现在四个方面:其一，以实现公民环境权为基本目标。地方政府在环境管理中享有诸多管理职能和权力，这些权力都是以实现地方公众的环境权益为目标。其二，地方政府环境责任为公民环境权的实现提供强制性手段。地方政府必须正当地行使权力，努力为公民谋取环境福祉。正是在这个意义上，地方环境管理权表现出其工具性的一面。其三，地方政府在环境行政管理中必须尊重相对人的环境权，必须听取相对人合法合理的环境利益诉求，并提出解决方案。其四，地方政府必须为相对人提供实体环境权实现的程序性规则，保障环境实体和程序正义。从当前地方环境形势看，需要落实地方政府环境责任。当前，各地经济高速发展，但随之而来的是环境状况总体恶化，一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，个别地区主要污染物排放量超过了环境容量。部分农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染严重。部分地区生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。在此背景下，民众的环境诉求不断增加，突发环境事件的数量居高不下，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一，并且已经成为影响地方经济社会可持续发展的障碍性因素。当前，环境与地方经济社会发展的矛盾凸显，地方政府环境治理压力加大，地方政府必须优先处理好经济发展与环境保护的关系，承担环境责任。二、地方政府环境责任的现实困境2014 年新 环境保护法颁布，在环境保护上更加注重发挥地方的积极性、主动性和创造性。环境保护法在条文设计上进一步完善和丰富了地方政府环境保护责任，建立了严格的地方政府责任追究机制，使得地方政府环境保护工作有了进一步的提升，但地方政府环境责任的实现仍存在如下一些问题:(一)地方政府对环境保护的重视程度不够人类的发展进步建立在物质文明的高度发达和生活水平的普遍提高之上，市场经济的个体主义和和外部性特征决定了市场主体在经济活动中往往忽视环境保护。地方政府作为辖区内生态环境和自然资源的守护者，肩负着十分重大的责任。但由于地方政府在追求经济增长上与市场主体有着某种共性，因此其环保动机并不充足。当下地方政府环境责任实现之所以不能达到预期效果，往往在于地方政府过分热衷追求本地区的经济利益，环境保护成为地方经济发展的附庸。“先发展，后保护”或者“重发展，轻保护”的思想给地方环境保护工作带来了十分消极的后果，主要表现在以下几个方面:一是在地方政府职能设定上，经济在地方政府工作中占据着绝对的优势地位。从宏观上讲，我国对政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，其中经济职能占了21大庆师范学院学报 2023 年第 2 期Journal of Daqing Normal University No 2，2023参见秦天宝:论新时代的中国环境权概念，法制与社会发展 2022 年第 3 期，第 6 页。半壁江山。这导致地方政府在实际运行过程中，对经济职能的重视程度远远超过其他职能。地方政府把经济建设作为地方行政管理工作的重中之重，这本无可厚非，因为它符合当前我国社会发展所处的阶段性特征。但是如果当经济发展职能的履行是过度牺牲环境保护等其他管理职能的话，问题便会接踵而至，牺牲了环境的经济发展也是不能持久的。二是经济发展与环境保护被地方政府割裂开来。伴随经济增长方式的转变，以牺牲环境为代价的发展方式日渐成为经济高质量发展和人民向往美好生活的“拦路虎”。在以 GDP 增长为核心的考核体系下，当经济增长与生态环境保护产生矛盾时，地方政府基于财政收益最大化的考虑，就会优先选择经济增长而忽视生态环境保护。部分地方政府将经济发展缓慢归咎于环境保护，在环境保护上不作为。例如在中央第二环境保护督察组向某自治区反馈“回头看”及专项督察情况中提到，自治区经信委将生态环境保护视为工业增长的负担，多次将一些行业增加值下降的原因归结为环境保护督察和大气污染治理，试图推脱责任。个别地方政府并没有真正理解可持续发展发展的内涵，将生态环境保护视为经济发展的负担，不能用长远的眼光看问题，影响决策质量。三是地方政府在机构设置上，环境保护机构与经济管理机构存在明显失衡。从数量上看，地方政府专门履行环境保护职能的是地方一级人民政府领导下的环境保护厅、局及其直属单位，其他除了卫生、宗教、民政等少数部门之外，都是经济管理部门或者与经济管理密切相关的部门。而在机构的地位上，环保主管部门在有的地方并不能与人民政府的其他职能部门相提并论。(二)环境管理体制滞后于地方环境治理实践环境保护法实行的仍是统一监管与专门监管相结合的管理体制。从表面上看这种体制统分结合，分工细致，既发挥了环境保护主管部门的主导作用，同时也发挥了其他管理部门各自的业务资源优势，形成环境保护的合力。然而实践中，这种条块状的管理模式越来越难以应对日益复杂的环境公共管理需要。比如对于跨行政区域环境污染问题，由于条块状管理