监察建议功能的转型嬗变及其规范进路_齐飞.pdf

第 41 卷第 8 期河 北 法 学Vol 41，No 82 0 2 3 年 8 月Hebei Law ScienceAug ，2 0 2 3DOI:10 16494/j cnki 1002-3933 2023 08 008监察建议功能的转型嬗变及其规范进路齐飞，褚宸舸收稿日期:2023-04-04该文已由“中国知网”(www cnki net)2023 年 6 月 29 日数字出版，全球发行作者简介:齐飞(1991-)，男，甘肃陇南人，西北政法大学纪检监察学院博士研究生，兰州财经大学法学院讲师，研究方向:监察法学、诉讼法学;褚宸舸(1977-)，男，山西汾阳人，西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院执行院长，纪检监察学院教授，法学博士，研究方向:纪检监察学、禁毒法学、社会治理。(西北政法大学 纪检监察学院，陕西 西安 710063)摘要:监察建议不仅是纪委监委对公权力运行实施专责监督的“有力武器”，而且是落实政治监督具体化、精准化、常态化的有效方式。历经制度变迁，监察建议逐步具备了耦合“内部自治外部他律”职权，整合“问题导向标本兼治”效能;发挥着从“柔性建议刚性约束”，从“具体面向系统综合”风险预防的制度功能。但同时，监察建议也面临制度供给不足、执行悬浮化、结构性张力以及可能的嬗变异化等问题。完善并规范监察建议可从三个方面展开:制定统一规范的监察建议运行指导意见;推进监察建议内外部程序规范化建设以及完善建议型处置的控权约束机制。关键词:监察建议;内在机理;功能转型;制度变迁;规范路径中图分类号:DF314文献标识码:A文章编号:1002-3933(2023)08-0136-18The Transformation and egulation Path of theFunction of Supervisory Proposal SystemQI Fei，CHU Chen-ge(Discipline Inspection and Supervision College，Northwest University of Political Science and Law，Xian 710063，China)631Abstract:The supervisory proposal is not only a“powerful weapon”for the DisciplineInspectionCommissionandtheSupervisoryCommitteetocarryoutspecialsupervision on the operation of power，but also an effective way to implementpolitical supervisionconcretely，accuratelyandregularlyAfterinstitutionalchanges，The supervisory proposal gradually has the function of coupling“internalautonomy-external heteronomy”and integrating“problem orientation-addressing boththe symptoms and the root causes”;It plays the institutional function of riskprevention from“flexible suggestions-rigid constraints”to“specific orientation-system integration”At the same time，however，the supervisory proposal are alsofaced with problems such as insufficient system supply，perform levitation，structuraltensionandpossibletransmutationandalienationTheimprovementandstandardization of supervisory proposal can be carried out from three aspects:formulating unified and standardized guidance on the operation of supervisionsuggestions，promoting the standardization of internal and external procedures ofsupervisory proposal，and improving the control and restraint mechanism ofsuggested disposal powerKeywords:supervisory proposal;internal mechanism;functional transformation;institutionalchange;regulate the path引言监察体制改革以来，党和国家以制度化方式推进纪检监察领域法治化进程。伴随2018 年颁行中华人民共和国监察法，2021 年施行中华人民共和国监察法实施条例 以及2022 年中共中央印发 纪检监察机关派驻机构工作规则，为纪检监察工作具体化、程序化、规范化发展初步建构起了制度基础。此间，纪检监察机关被赋予政治监督的首要职能，专责承担监督执纪执法工作，享有独立的监督权、调查权、处置权。其中，监察处置权下的纪检监察建议职权被视为纪委监委实施专责监督，加强权力运行监督的“有力武器”，1 在实践中发挥着落实落地政治监督的抓手作用。但是，监察建议历经制度改革和实践变迁，其实际功用已发生显著变化，这种变化一方面体现在“监督保障执行”的治理导向转型上;另一方面突显于日趋严格的政治问责体系下所产生的嬗变异化现象。制度不同侧面呈现的功能样态又有不同于既往研究的一些新特点。梳理来看，学界对监察建议制度已有较为深入的研究，主要集中在以下几方面:7311 该提法首次出现于 中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报，载 十九届中央纪委历次全会文件资料汇编，中国方正出版社2021 年版，第293 页。一是对监察建议制度本体性的研究。秦前红、2 喻少如、3 谭家超、4 周维栋5 等学者分析了监察建议的属性、功能、定位，宪法边界以及法治化的建构路径。二是对监察建议内在职权规定性与外在关系的法教义学研究。谭家超6 讨论了监察建议职权的内在机理与外在标准;张滨7 对监察建议概念和适用范围作了分析解释;陈辉8 厘清了“监察建议”与监察法 中其他类型“建议”的关系。三是对监察建议实践运行样态和具体实施机制的研究，代表学者主要是陈伟，9 刘建 10等。这些研究成果为观察审视监察建议新的变化发展奠定了坚实理论基础，提供了进一步完善的路径参考。在贯彻落实党的二十大精神和全面从严治党纵深推进的关键节点，纪委监委作为发挥监督保障执行的政治机关，履职中如何将居于根本和统领地位的政治监督融入日常监督?本文试从纪委监委诸多监督处置职权中的监察建议角度出发，研究建议型处置权在“桥接”政治生态治理过程中制度功能发生了哪些变迁转型?进而从制度设计预前规范的层面分析具体问题，并对这些问题予以探讨和回答。一、通过监察建议展开政治监督的内在机理纪检监察机关首要职责即落实政治监督，促进党的政治建设。通过日常处置职权的监察建议展开政治监督，具有明确的政策指引。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从治党管党实践出发，多次强调“政治纪律”“政治规矩”，11要求“对政8312 3 4 5 6 7 8 9 10 11参见秦前红、石泽华:基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化，载江西社会科学 2021 年第 2 期。参见喻少如、李永峰:监察建议“柔性”对事监督权的属性厘定与功能实现，载江西社会科学2021 年第 2 期。参见谭家超:监察法 实施过程中监察建议的制度建构，载 法学 2019 年第 7 期。参见周维栋、汪进元:监察建议的双重功能及其宪法边界，载 法学评论 2021 年第 4 期。参见谭家超:监察建议职权的内在机理与外在标准，载 天津行政学院学报 2020 年第 2 期。参见张滨:监察建议的法解释学展开 概念构成、适用范围与法律效果，载 北京行政学院学报2021 年第 4 期。参见陈辉:“监察建议”与监察法规范中其他“建议”的关系界定，载 西华师范大学学报(哲学社会科学版)2021 年 10 月 27 日，网络首发。参见陈伟:监察建议在监察全覆盖中的表现形态与规范运行，载南京师范大学学报(社会科学版)2020 年第 6 期。参见刘建:监察建议实施机制研究，载 西南政法大学学报 2021 年第 6 期。“政治纪律”提法参见习近平:论坚持党对一切工作的领导，中央文献出版社 2019 年版，第 20 页;在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届六中全会精神专题研讨班上的讲话(2017 年 2 月 13日)。“政治规矩”提法参见习近平:论坚持党对一切工作的领导，中央文献出版社 2019 年版，第80 81 页。治隐患就要从政治高度认识”“善于从政治上看问题”。12党的十九大后，党中央进一步提出要以政治建设为统领，全面推进党的各项建设，“要强化政治监督，做实日常监督，靠前监督、主动监督”。13“政治监督”的命题旋即成为党中央和纪委监委多个重要文件中高频提及的“热词”。14党的二十大报告中，中央再次强调推进政治监督具体化、精准化、常态化。纪检监察机关以监察建议为制度抓手，使监察建议成为拓展政治监督有效展开和落实落地的可行路径。(一)政治建设内生政治监督的客观需要政治建设是政治监督的价值导向和逻辑基础所在。在党发展的不同时期，具有不同的时代内涵。回顾历史，政治建设既是“我国革命、建设、改革的重要经验，是一个成熟的马克思主义执政党的重大建党原则”，15同时也是“党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。”162019 年，中共中央政治局以制度化形式，明确了新时代党的政治建设任务、目标、要求，提出“要把党的政治建设融入党和国家重大决策部署的制定和落实全过程，做到党的政治建设与各项业务工作特别是中心工作紧密结合、相互促进”。17新时代“政治建设”的内涵可从三个层面理解:宏观层面，党制定的政治纲领和路线、方针、政策。中观层面，党内制度体系、政治文化以及党内关系、政治生态。微观层面，正确的政治价值观念、政治觉悟，整体的政治能力和政治水平。18在学界，党的“政治建设”引起关注始于 90 年代初。19党的十九大后，随着“政治建设”被摆上首要位置，该命题迅速成为关注热点。目前，政治建设相关研究主要围绕概念内涵，重要地位，领导人关于政治建设重要论述，政治建设中存在的问题、对策以及百年历程中党建经验启示研究为主。既有成果涉及政治建设内涵本体以及实践发展脉络史，在分析931 12 13 14 15 16 17 18 19习近平:全面从严治党，核心是加强党的领导(2016 年 1 月 12 日)，载论坚持党对一切工作的领导，中央文献出版社 2019 年版，第 125 126 页。习近平:在新起点上深化国家监察体制改革(2018 年 12 月 13 日)，载论坚持人民当家作主，中央文献出版社 2021 年版，第 252 页。例如:在 中共中央关于加强党的政治建设的意见(2019 年 1 月 31 日)，中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报(2020 年 1 月 15 日)，推动新时代纪检监察工作高质量发展以优异成绩庆祝中国共产党成立 100 周年 在十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告(2021 年 1 月 22 日)，中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第