检察民事公益诉讼的理论之维_赵福刚.pdf

总第 242 期北京社会科学2023 年第 6 期检察民事公益诉讼的理论之维赵福刚张乾 收稿日期 20220911 作者简介 赵福刚(1986)，男，山东济南人，山东政法学院警官学院副教授;张乾(1983)，男，山东潍坊人，山东政法学院民商法学院讲师，博士。基金项目 山东政法学院“习近平法治思想研究专项”(2021FF03Z)习近平法治思想的检察实践研究。摘要 检察民事公益诉讼是检察机关以诉的形式破解公益治理难题，履行法律监督职责的制度设计。构建完善的理论体系既有利于实现检察民事公益诉讼的高质量发展，也是贯彻落实党的二十大报告“完善公益诉讼制度”决策部署的实际行动。改革公共政策、完善法律制度、实现社会治理法治化证成了检察民事公益诉讼的政治基础。公平正义的价值追求和以人民为中心的发展思想体现了检察民事公益诉讼的哲学意蕴。社会公共利益纠纷的频繁发生冲击了传统民事诉讼理论，“法化”不足无法满足现代型纠纷解决的需要，代表公共利益通过诉讼方式履行法律监督本职，破解现代型纠纷“法化”不足的难题为新时代检察民事公益诉讼注入了诉讼法理根据。关键词 检察民事公益诉讼;理论体系;政治基础;哲学依据;诉讼法理 中图分类号 D915.2;文章编号 10023054(2023)06011010 文献标识码 A DOI 10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.230611一、引言党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼实践特别是检察公益诉讼的充分肯定，更是为新时代检察公益诉讼发展完善提供了根本遵循。作为以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的制度设计，检察民事公益诉讼坚持以人民为中心的发展思想，聚焦解决人民群众关心的公益损害问题，近年来其办案数量明显上升，从2016 年的 120 件增长到 2021 年的 20000 件，公益司法保护的“中国方案”初步形成。检察民事公益诉讼以破解公益治理难题的司法实践彰显出独特的制度价值，体现了鲜明的“依法治国的中国式现代化”1 特征。但作为制度体系化建设的理论体系尚未完全建立起来，理论研究滞后于实践发展的问题仍然存在。目前，检察民事公益诉讼在诉权基础、检察机关地位、与其他诉讼衔接、惩罚性赔偿适用规则等方面尚未形成共识，理论上不乏质疑之声。比如，有学者从法律移植等视角出发，认为作为法律监督者的检察机关提起公益诉讼因不符合公益诉讼本质要求而不具有011检察民事公益诉讼的理论之维理论上的正当性。2 还有学者从检察机关与行政机关在环境公益保护中的角色分工出发，认为检察机关提起公益诉讼并非国外通行做法，赋予检察机关原告诉权有很多弊端，容易扰乱我国现行的法律体系，破坏民事诉讼的程序结构，引发检察机关的膨胀，更无法发挥对环境行政执法的补充功能，因此，检察机关不宜作为环境民事公益诉讼的原告。3 理论上的争议并未阻碍立法实践的步伐，2017 年民事诉讼法 正式以法律形式确立了检察民事公益诉讼制度。丰富的实践经验和理论体系阙如之间的矛盾一直未予消解，完善检察民事公益诉讼理论体系成为学界和实务界不懈的追求。在这种背景下，要贯彻落实党的二十大精神，保障检察民事公益诉讼高质量发展，就需要对其进行理论反思，从政治基础、哲学依据、诉讼法理等方面挖掘制度本质并进行理论体系构建，以回应并消弭社会质疑，推动检察民事公益诉讼获得更多的社会认可。二、政治基础:公共政策改革、法律制度完善、社会治理法治化的路径选择政治是人类社会普遍存在的极其重要的社会现象，现代化的社会需要现代化的政治，现代化的政治应当是法治化的政治。关于政治的具体内涵也有不同的观点，比如有法国学者认为，政治的本意是治理国家，是人类社会治理的方法和实践;有些美国学者则认为，政治是人民在安排公众事务中表达个人意志和利益的一种活动，政治(或人们的政治活动)的目标是制定政策，也即处理公众事务。4 因此，政治是处理阶级关系、政党关系、民族关系、国家关系及其他有关社会关系的活动。而法律是国家意志的体现，由国家强制力保障实施，法律的根本目的在于通过调整利益关系实现对社会的控制。法律与政治具有共同的目标与价值，即服务于社会，实现社会良性治理。法律与政治具有相互依存、相互影响的共生关系。法律依靠国家强制力保证实施，离开了国家政权，法律就失去了存在的依托。从这个意义上来看，法律的制定、适用、遵守和监督都是政治活动的结果。法律直接受政治制约，有什么样的政治制度、政治现实，就有什么样的法律，法律随着政治制度和政治现实的变化而变化。法律的推行也有赖于政治的支持，法律需要依靠国家力量来实现。同样，政治要实现其社会功能，也需要法律的规范作用，形成与社会的良性互动，法律的程序化机制避免了政治权力的非理性，符合社会根本利益和现代法治的基本原则。5 因此可以说，法律是一种特殊的政治力量，法律规定处理利益矛盾的准则，以此协调政治关系，将各种利益纷争限定在一定范围内从而确保社会稳定。法律也可以规范政治行为，在法治社会中，法律使政治权力规范化，把政治决策、政治组织、政治协调、政治监督等政治管理方式纳入法律轨道，为公民进行政治参与提供必要途径。6 政治参与属于一种广泛参与的对话活动，有利于推动法律变革、改进公共政策，是公民沟通政治意愿、监督政府行为、实现公民政治权利的重要手段。政治参与的目标往往指向政府活动，影响政府特定的政策。公民通过政治参与表达政治意愿，使直接或间接影响自身利益的政府政策更多地以民意为基础，实现民众对政府的有效监督。在西方国家，传统的政治参与途径主要体现为政治选举，是普通公民监督政府最为有效的工具。现代社会是利益高度分化的社会，利益主体的多元化决定了利益表达方式的多样化，比如公民个人向政府提出的直接诉求，群体性自发行动等。7 如果说西方国家的古代民主是一种直接民主，那么西方国家的近代民主则是一种代议制民主，也就是说，公民不直接参与公共政策的制定，而是通过一套权力委托机制实现自己的权利。然而，实践中的代议民主制度与制度原则之间常常存在着矛盾，形式上的控制机构和实际控制机构不符，进而出现了民主政治逻辑结构与其事实结构的悖论。8 所以 20 世纪 60 年代，国外出现了“有效民主政府的崩溃”理论，当时的公111北京社会科学 2023 年第 6 期民认为，自己不但不能当家作主，反而成为受害者，公民在公共政策问题上发出的声音几乎从未被听到过，在立法中也被忽视。基于民主政治的无用性，公民个人及社会团体寄希望通过向法院提起诉讼接触政治制度，进行社会变革，在这种背景下，公益诉讼便应运而生。从国外公益诉讼的实践来看，其目的并非维护个人私益，而是为了群体利益或者寻求社会变革，当诉讼超出个人利益问题时，法院将面临着重大的抉择。公益诉讼是全体公民的权利吗?这一问题的答案取决于法官所采用的模式。9 国外大部分法官在面对公益诉讼问题时会鼓励公民个人、各团体之间为寻求利益共识而进行对话和交流，并将公共利益纠纷纳入司法审查范围，所以公益诉讼成了政治进程的一部分。诉讼过程本身是一个传播思想和促进政治讨论的机会，并能够促进有意义的变革，比如可能会引发立法改革，阻止未来的不法行为，创造持续的公民参与。从这个角度看，公益诉讼成为一种政治行为，由此带来的司法裁决不仅是法律法令，而且对于维持、巩固和发展公民政治参与至关重要。10 因此，国外的公益诉讼实践大多都涉及公共政策问题，其目的是利用法律工具来改变现有的公共政策、完善制度，实现社会治理方式的更新。公益诉讼不仅是一种法律实践形式，也成为公民进行政治参与的重要途径，其增加了边缘化群体提出诉求的机会，成为一种表达政治诉求的有效方式，在促进法律变革的同时，改变了基本的公共政策，产生了新的制度类型。诉讼是一项重要的参与性活动，对于处于社会边缘地位的群体来说，诉讼有时提供了在某一特定时期唯一或最“便宜”的进入政治生活的机会。通过对国外公益诉讼实践的梳理，公益诉讼成为公民利用诉讼寻求政治对话、表达政治诉求、实现社会变革的有效手段，其本质上体现为一种政治参与的政治行为。所以，公益诉讼既是一种法律手段，也是一种政治手段，彰显了法律与政治实现社会良性治理的共同目标与价值。关于民事公益诉讼的政治基础，我国学者持有不同见解。有学者认为，民事公益诉讼的理论基础是公民共和主义而非自由主义，公民共和主义强调政治社群的善或公开的善，这种善既具有社会性特征，也具有共同性特征，公民共和主义重视公民的积极行为和积极参与，倡导公民的责任感和社会意识。11 也有学者认为，中国公益诉讼实践中的许多现象不过是压力型政治体制下地方政府争相逐利的逻辑结果，是地方政府在当前压力型政治体制下应对自上而下政绩压力的产物。12 还有学者认为，公民社会和公共领域理论的发展对民事公益诉讼制度的构建显得尤为重要，这是因为民事公益诉讼制度建立的目的在于维护多样化的公共利益。这种多样化体现为利益归属不同主体，公民社会中所阐述的公共领域为此提供了足够的沟通空间，促使国家、社会组织与公民个体等主体进行沟通、合作，通过自上而下的政府行动与自下而上的社会行动的有机结合与功能互补，对不同表现形式的公共利益进行有效的维护。13 上述研究对于理解中国民事公益诉讼实践背后的政治逻辑具有启发意义。从公共利益保护情况来看，一般由行政机关履行公益保护职责，行政机关既是公共利益的管理者，又是参与者与裁判者，在保护公益方面必然会出现“是裁判员，又是运动员”的缺陷。所以，需要补充与完善公共利益代表机制，实行国家的适度干预，也可以引入新的公权力机关补强行政机关在社会公共利益保护方面的不足。因此，检察民事公益诉讼制度的建立符合我国的利益格局和“国家社会”形态，符合我国的本土需求与生发条件，是目前公共利益保护机制缺陷的必要补充。14 根据我国的法律规定，民事公益诉讼的起诉主体包括有关机关、社会组织和检察机关。从公益诉讼实施情况来看，法律规定的机关和社会组织行使诉权的积极性不高，虽然检察机关与社会组织的“公益代表性”差别不大，但检察机关在诉讼能力、诉讼资源等方面更有优势。15 在此背景下，当前公益诉讼实践呈现出一定的国家化现象，检211检察民事公益诉讼的理论之维察机关办理了大部分民事公益诉讼案件，检察公益诉讼制度对公共利益保护机制进行了有力补充。国外的实践表明，公民个人、社会组织均可以通过公益诉讼进行政治参与，实现一定的政治目的。由于国情不同，中国公民个人直接提起公益诉讼尚不具有可行性，社会组织是民事公益诉讼的适格主体，但积极性不高。因此，检察民事公益诉讼是检察机关对社会组织及其他机关行使公益诉权积极性不高的替代性补充，其本质上仍是一种代表性政治参与行为，即从原来的公民个人、社会组织直接参与，变为由检察机关作为社会公共利益的代表进行间接参与。换言之，其实质上仍然是代表不特定多数人所进行的一种政治参与行为，其目的是进行法律制度完善、公共政策改革、实现社会治理的法治化。三、哲学依据:守望正义、以人民为中心发展思想的必然要求检察民事公益诉讼是检察机关代表不确定多数人提起的公共利益之诉，有利于维护社会公平正义，补强行政执法不足，推进依法行政，实现国家治理体系和治理能力的法治化。因此，检察民事公益诉讼必然伴随着哲学思想的指引，符合公平正义的价值要求，是新时代以人民为中心发展思想的重要体现。检察民事公益诉讼的哲学依据既包括传统哲学思想，也有公平正义的基本价值要求，还有新时代以人民为中心的发展思想。关于检察民事公益诉讼的传统哲学思想，主要涉及进步主义法律思想和现实主义法律思想。进步主义法律思想诞生于 19 世纪末的美国，该思想重视法律与社会的互动关系，注重通过法律进行社会控制，庞德的社会控制论就是鲜明的例证，社会控制的手段主要包括利益协调、资源再分配的福利政策。在进步主义法律思想看来，法律不再被理想化地视为一种抽象且自治的规则、规范体系，而被看作一种达到目的的手段，其主旨在于满足人类的愿望并且这些愿望是集体性的以公共政策的形式表达出来的。法律最终的目的是社会福利，法律原则和法律机构的设置旨在满足公共需要，法律不能够牺牲公众利益，法院和行政机关在作出判决和行政决