迈向协同：跨界公共治理的政...基于长江流域生态治理的考察_陈冠宇.pdf

年月河南师范大学学报（哲学社会科学版）第 卷 第期 （）：迈向协同：跨界公共治理的政策执行过程 基于长江流域生态治理的考察陈冠宇，王佃利（厦门大学，福建 厦门 ；山东大学，山东 青岛 ）摘要：协同理念是应对跨界公共治理有效性的重要技术工具和价值面向。在跨界公共问题的治理过程中，政府间纵向和横向合作是推动政策执行的重要机制，但在具体的施策实践中却往往受传统条块分割和职责同构的制约。长江流域具有跨域性，通过透视长江流域治理的政策过程，发现在政策的制定和执行环节分别存在政策要素与政策目标之间的协同难题以及政策体系与政策效果之间的结构困局，具体表现为政策主体的多重性与模糊性、政策目标的复杂性与独立性、政策体系的执行分隔和反馈阻隔等政策运行困境。从长江流域生态治理的具体政策过程来看，以多元治理主体间协同来回应跨界公共治理难题需要明晰角色目标，优化政策设计，推动跨界治理方式的转型；强化协调沟通，打破结构障碍，形成互济合作的治理网络；提升政策协同生成能力，增进政策过程中的协同性，推进长江流域跨界治理体系和治理能力现代化。关键词：跨界治理；政策协同；政策过程；长江流域作者简介：陈冠宇（），女，黑龙江哈尔滨人，厦门大学公共事务学院博士生，主要从事公共政策与公共治理研究；王佃利（），男，山东莒南人，博士，山东大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事公共行政等相关研究。基金项目：国家社科基金重点项目（）中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：一、问题的提出“跨界性”既是应对公共治理“复杂性”的重要渊源，也是公共治理实践中开展“整合性”设计与“整体性”应用的集中体现。流域治理具有典型的“跨界性”特征，流域保护与开发离不开有效的流域治理。年月日，习近平总书记在四川宜宾考察时强调，保护好长江流域生态环境，是推动长江经济带高质量发展的前提。作为跨界治理的一个典型实践样态，长江流域生态治理集中彰显了生态资源与社会经济之间的统筹协调：从自然属性来看，“流”意为流动性，“域”意为范围、疆界，表明一个跨界水体具有极高的整体性和关联度；就社会属性而言，因人为的政治因素，将原本天然一体化的江河跨界按行政区进行了以管理为目的的分割，形成了相对独立的管理单元以及不同单元之间的复杂互动关系。跨界问题是集自然、经济与社会三位于一体的共生性问题。在长江流域生态治理中，任何一个单元发生变化都会对整个环境系统产生不同程度跨界治理是由跨行政区治理、跨公私合作伙伴治理、跨部门治理三大模式构成的统一整体，旨在建构一套各有侧重、相互联系、互动合作的正式或非正式运作体系，全方位、协同性地解决绝大多数社会公共问题。就本文长江流域的跨界治理而言，“跨界”与“跨域”具有同等的含义。网络首发时间：2023-03-06 16:25:53网络首发地址：https:/ 明确提出，要实施跨界系统的综合整治，强化对水污染的协同控制和区域协同治理。针对长江流域的跨界生态保护工作，习近平总书记作出了重要指示：“要统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流的协同治理。”本文以跨界治理中的政策协同为理论视角，以长江流域跨界生态治理的政策过程及其执行效能为切入点，剖析长江流域跨界生态治理的政策执行悖论和协同难题。二、跨界公共治理中的政策协同：一个长江流域生态治理的分析框架协同论是系统论的重要组成部分，协同问题是系统运行面临的关键问题之一。跨界既包括超越地理和行政范围，也包括跨越不同行政职能边界或管理领域，进而形成综合施策的格局，政策协同为解决跨界公共治理提供了一个可行的研究思路。公共治理理论的演进推动西方国家学者提出了整体政府的理念，其目的就是为了减少政治体系内部的政策冲突。基于国家治理的现实境遇，经合组织（）先后从“两个层次”“三个维度”提出了政策协同理论：“两个层次”即政策协调与政策整合；“三个维度”即横向整合、纵向整合和时间整合。其中，横向整合与时间整合主要侧重政策之间的相互支持以及前后的连贯性，纵向整合则关注政策产出能否实现决策者的初始意图。从跨界公共治理的政策过程来看，当跨界生态治理所影响的经济、社会、政治等一系列问题引起政府部门关注并纳入议事日程之后，就成为一个公共政策问题，这些分属不同领域且牵涉多个地区的政策问题，会快速聚焦相关政策要素，驱动相关政策的出台与落实，在参与政策过程的不同主体之间确立共同的政策目标，分工分层形成政策措施体系。可以说，横向整合与时间整合主要突出的是政策调整集成与前瞻性安排，主要在于政策制定的属性特征，而纵向整合强调政策期望向政策效果转变的过程，具有政策执行的属性特征。按照上述逻辑，借鉴政策协同的基本要义，结合跨界公共治理中的政策过程特性，本文通过构建“政策过程政策协同”的解释框架（见图）来分析长江流域的跨界生态治理。具体而言，不同层级政府及相关部门通过建立制度性的协商机制，在跨界治理范围内使政策的制定与执行环节相互协调、相互支撑，进而在一定程度上打破行政壁垒，缓解行政区划和行政级别的刚性与跨界的无界性之间的张力，最终以更有效的方式达成共同目标。三、长江流域跨界协同治理的政策运行困境在“共抓大保护、不搞大开发”的方针指示下，中华人民共和国长江保护法（以下简称 长治保护法）于 年月日实施。然而，在政策运行过程中，由于长江流域跨界生态治理涉及上下游、左右岸，诸省份的现实条件不尽相同，带来了政策制定和执行层面的双重困境。贯彻落实党的十九届五中全会精神 推动长江经济带高质量发展，理论导报，年第 期。周志忍，蒋敏娟：整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践，国家行政学院学报，年第期。需要指出的是，由于我国特殊的“条块”关系，跨界范围内各行政区划的政策环境不尽相同，且出于中央层面的全国性文件在各地的具体落实情况也有所差异，所以上述解释框架并非绝对的，而是一种基于现实状态的相对性阐释。（一）政策制定：政策要素与政策目标的协同难题公共政策是公共部门为实现阶段性目标而制定的行动路线或行动准则，既体现政策主体的意志与目的，也是各方行动主体的行动指南。在跨界公共治理中，因其涉及领域与区域的复杂性和广泛性，在政策的制定发布过程中必然需要来自不同部门的配合与协作。从政策要素的角度来考察，不同职能领域的行政机构是政策要素中的政策主体，与之对应的服务、监管对象即为政策客体。在国家层面推动长江流域生态保护的大背景下，各层级的政策主体拥有了自上而下的统一政策目标，然而，政策的制定与发布并不是一次性的，也不是固定不变的。诸层级的政策主体和客体要实现衔接互动，落实政策目标的稳定性与一致性是政策制定环节需关注的难题。在政策制定过程中，政策要素与政策目标的协同难题主要体现在以下两个方面：政策主体的多重性与模糊性。从横向管理职能来看，长江流域跨界生态治理的政策主体涉及较广，如在部际合作层面，年月日，由生态环境部、国家发展和改革委员会、科技部、公安部、水利部等 个部委联合发布的 深入打好长江保护修复攻坚战行动方案，涉及政策主体合计 个。虽然这种联合发文的政策制定方式有利于强化多元政策主体间的沟通与协同，有助于在一定程度上实现政策部署的协同性和科学化，但是这种需要多个部门在不同领域共同发力的政策行动，也容易因为政策主体的多元化而导致主体功能的重叠与模糊。本文通过对 年发布的 长江保护修复攻坚战行动计划（以下简称 行动计划），以及不同政策主体的实施政策过程进行分解。年月 日，生态环境部、国家发展和改革委员会联合发布 行动计划，同时抄送中央组织部、中央宣传部、中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、国家电网、三峡集团等个部门，相关政策主体涵盖了长江干流、支流等集水区域涉及的 个省（自治区、直辖市）人民政府，以及水利部、交通运输部、自然资源部、住房和城乡建设部等 个职能部门。其中，生态环境部独立负责的任务仅项，而牵头和参与的任务数共 项，是所有相关政策主体中涉及任务数量最多的一个部门。随后，生态环境部作为独立的政策主体，出台了 生态环境部落实 长江保护修复攻坚战行动计划 工作方案（以下简称 工作方案），明确由生态环境部与国家发展和改革委员会共同进行定期调度，抓好监督检查、指导帮扶和信息公开工作，并确定了个相关的专项行动：劣类国控断面整治、入河排污口排查整治、自然保护区监督检查、“三磷”专项排查整治、打击固体废物环境违法行业、饮用水水源地排查整治、城市黑臭水体治理和工业园区污水处理设施整治。虽然生态环境部所制定的 工作方案 主要是依据其自身对 行动计划 的理解及相关职能而确定的。但现实情况是，在我国既有的制度框架下，中央部委负责对各个行业领域进行监管，同时，各部委又有自己相应的职权、资源和责任，有较为清晰的部门边界。虽然在多部门合作文件中明确了牵头单位、负责单位和参与单位，但是不同主体在牵头、负责、参与过程中的着力点依然会有所区别。一方面由于自身职权范围有限，在那些没有明确责任的政策事项上，往往会基于自身实际对政策文本进行解读，故容易产生职责的模糊性，影响自身职责的应然定位；另一方面，由于部委间存在职能交叉，且可能牵头、参与多项任务，故容易导致主体角色由多元化转变为多重化，淡化职权边界。这不仅影响各牵头部门与参与部门之间的协同，也因政策主体的多重性与模糊性而对其他主体制定公共政策造成不同程度的片面性。政策目标的复杂性与独立性。公共政策因公共问题而产生，公共问题的解决以政策目标为瞄向，统一的政策目标既是政策制定的基础和方向，也是政策协同的关键和保障，但不同地区不同的政策环境使相关政策主体在制定具体的政策目标时，彼此之间容易出现目标不一致的现象。在长江流域跨界生态治理中，这种不一致主要表现为地方政府在“共抓大保护、不搞大开发”的要求下，依据 长江保护法 和各职能部门相关政策，结合自身实际和理解，制定地方政策：一是各地方政策环境不同，在保证实现国家层面的“政策大目标”前提下，地方政府有自己的“政策小目标”；二是每级地方政府又是独立的行动主体，在制定政策时也具有一定幅度的独立性。治理系统内部政策主体之间政策目标的复杂性和独立性，均有可能折损政策协同的现实效能。行动计划 发布之后，长江流域生态跨界治理所涉及的各地方政府也相应地印发了各自的“工作方案”。朱德米：构建跨域水污染防治的跨部门合作机制：以太湖跨域为例，中国行政管理，年第期。本文选取湖北省、浙江省与江苏省三个省份发布的“工作方案”进行横向对比，探究长江干、支流不同区域在政策制定中的政策目标差异。通过对比发现，位于长江流域不同地段的三个省份，作为同一层级的行政区划单位，“工作方案”的发文单位、具体保护修复工作中的主要目标、部分任务皆有所差异。例如，位于中上游的湖北省，对水质恢复要求和水资源节约比例等方面有更高要求，而下游的江苏省则对长江岸线资源的保护和开发利用更加重视。此外，在具体工作的任务分工中，不同省份对不同职能部门的要求也不同。例如，在治理工业污染、优化产业结构布局方面，湖北省是由省经济和信息化厅牵头，省发展改革委、省应急管理厅、省自然资源厅和省生态环境厅共同参与，共涉及个职能部门；浙江省是由省经济和信息化厅、省发展改革委、省生态环保厅按职责分工牵头，省自然资源厅、省应急管理厅、省市场监管局、省科技厅和省商务厅配合，共涉及个职能部门；江苏省则是由省生态环境厅、省工业和信息化厅牵头，省发展改革委参与，共涉及个职能部门。由此可见，同一层级的不同政策主体之间的政策目标并不完全相同，而是各有侧重。尤其值得关注的是，不同主体的决策需求和逻辑有所区别，对上级部署的政策目标有着基于自身需求的解读，在政策目标的选择设定以及优先度排序上有差异化的考虑。应该说，虽然独立的政策主体有权利也有责任根据属地实际情况作出符合实践背景的政策决策，但是在面对具有流动性的流域治理时，既无法从跨界且整体的状态中脱离，也不可能回避“左邻右舍”的影响，彼此之间政策目标的复杂化差异化甚至存在一定程度的割裂，会制约政策合力的形成。（二）政策执行：政策体系与政策效果的结构困局体系是指相关要素按照一定原则与规则组合而成的