科研资助机构治理与科技自立自强_赖德胜.pdf

24第 24 卷 第 2 期2 0 2 3 年 4 月Vol.24,No.2Apr.,2023上 海 商 学 院 学 报Business Economic Review科研资助机构治理与科技自立自强赖德胜 朱 敏摘 要：高效的科研资助机构治理是加快实现高水平科技自立自强的重要保障。面对新时代新征程对我国源头创新能力、科技创新人才培养的新要求，面对历史性机遇与挑战并存的形势，如何进一步完善我国科研资助机构治理体系并提高治理水平，助推科技自立自强加快实现，是亟待解决的重要问题。本文回顾我国科研资助机构治理变革历程，梳理高水平科技自立自强对科研资助机构治理的新要求，并在此基础上提出，应围绕坚持和加强党的全面领导、明确治理目标、优化科研管理模式、完善监督机制、健全激励机制、加大管理资源投入等方面构建新时代新征程的科研资助治理体系。关键词：科技自立自强；科研资助机构；治理体系与治理能力；科技资源配置作者简介：赖德胜，中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副主任、教授，博士生导师（北京 100089）；朱敏，通讯作者，北京师范大学经济与工商管理学院副教授，硕士生导师（北京 100875）基金项目：国家自然科学基金应急项目“科学基金机构定位与治理机制改革研究”（71843003）DOI 编码：10.19941/ki.CN31-1957/F.2023.02.002一、引言高水平科技自立自强是加快实施创新驱动发展战略的必然要求，是实现中国式现代化的必然选择。正在发生的新一轮科技革命和日益激烈的国际竞争对我国科技创新能力提出了更高的要求和更迫切的需求。中美竞争已经从贸易领域转移到人才和技术等关键领域。解决国家重大需求问题和“卡脖子”核心技术背后的关键科学问题刻不容缓。党的二十大报告从战略高度做出实施“科教兴国战略”的重大部署，明确提出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，强调“加快实施创新驱动发展战略。坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强”。加快实现高水平科技自立自强的关键之一是“提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力”。过去几十年，我国科技事业取得巨大成就，科技创新能力显著提升，这与国家财政对科学研究的资助密切相关。作为实现科技投入的主体之一，科研资助机构运用政府公共财政经费，组织同行评议，择优支持科研机构和【深入学习贯彻党的二十大精神专栏】25赖德胜 朱 敏：科研资助机构治理与科技自立自强科研人员进行科学研究，在支持科学研究、引领学科发展、培养科学人才等方面起到了关键作用。一个治理体系完备、治理能力卓越、运行机制高效的科研资助机构，能够优化配置科技资源，凝练重大科学问题，集中力量解决国家重大需求和“卡脖子”核心技术背后的关键科学问题；能够引领企业积极投入科学创新活动，促进产学研深度融合，实现多个主体协同创新，开放创新；能够发掘与培养具有潜力的高水平科技创新人才，营造鼓励创新、良性竞争的科学研究环境，推动建设高素质的科技创新人才队伍，加强国家科技创新体系建设。当前百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期。面对新时代新征程对我国源头创新能力、创新人才培养的新要求，面对历史性机遇与挑战并存的形势，如何进一步完善我国科研资助机构治理体系并提高治理能力，助推高水平科技自立自强加快实现，是亟待解决的重要问题。2020年5月27日美国民主党议员查克舒默（Chuck Schumer）、共和党议员托德 杨（Todd Young）等两党议员正式提出了无尽前沿法案(Endless Frontier Act），建议改组美国国家科学基金会（NSF）为国家科学和技术基金会（NSTF），新增技术理事会。无尽前沿法案的提出，进一步增强了我国科研资助机构改革的责任感、使命感和紧迫感。因此，系统梳理科研资助机构治理与我国科技发展关系，厘清新时代新征程下加快实现高水平科技自立自强对我国科研资助机构治理的新要求，明确新时代新征程的科研资助机构治理至关重要。二、科研资助机构治理与科技发展科学资源主要是指一国为促进本国的基础研究活动所提供的人、力、物及制度资源。而科研资助是指对科学研究活动或学术活动进行资助，是研究人员获得科学资源的一种方式。布什等的著名报告 科学没有止境的前沿 明确了政府有责任支持科学研究。科研资助本质上体现了政府与科研机构之间的委托代理关系。政府没有能力通过自身实现发展科学及其相关事业的特定目标，便将科研资源委托给代理人科研机构。而科研资助机构则是使用公共财政实现委托人和代理人双方利益合作的“边界机构”，其治理模式不同于政府等国家公共权力的统治模式，组织形式更多地采取“政府官僚制度”与“科学家议会”相结合的形式。一方面，政府委托科研资助机构以科学基金制资助并 王彦雨、程志波：我国科学资源分配过程中的问题及其对策研究，科学经济社会2013 年第 1 期，第 152157 页。布什等：科学没有止境的前沿，范岱年、解道华等译，北京：商务印书馆，2004 年。Guston D H,“Principal-Agent Theory and the Structure of Science Policy”,in Science and Public Policy,1996,Vol.23,No.4,pp.229240.古斯顿：在政治与科学之间，龚旭译，北京:科学出版社，2010 年。Williamson D,“Summary of the Discussion:Relations with other Research Institutions and the Scientific Community”,in OECD Working Paper,Paris 1992,Vol.14,pp.3132.26上海商学院学报 2023 年第 2 期管理科学研究项目，能让国家通过经费实现对科学研究的管理；另一方面，科研资助机构通常采用科研人员自主申请、专家评审、择优支持的方式对具体科研项目进行资助和管理，保持了科学共同体学术自由，促成了国家与科学共同体之间的利益协调与合作。我国的科研资助方式经历了从计划经济分配方式到科学基金制两个主要阶段。新中国成立初期，科技体制建立在计划经济体制之上，科研资助通过“自上而下”的行政命令方式。这种体制在新中国成立初期促进了国防科研等重大国家科研任务的完成，但是也导致了科研人员自主权不足，许多有前景的新项目难以得到资助等问题。1978 年召开的全国科学大会为科技体制改革奠定了思想基础。国务院于 1986 年 2 月 14 日正式批准成立国家自然科学基金委员会，标志着我国在制度层面建立起新的科研资助方式科学基金制。同年，国务院批准成立国家社会科学基金委员会。此后，许多行业、地区性质的科学基金逐渐成立。科学基金制的建立，标志着我国科研资助方式由“计划管理体制向与社会主义市场经济体制相适应的竞争机制转变”。自此，我国公共科研资助机构普遍采取科学基金制对科研项目进行资助与管理。随着科技体制改革的深入推进，我国科研资助机构在不断变革与发展中已经建立了相对完善的现代科学基金治理体系，具体体现在以下几个方面：（1）依法治理。根据中国的实际情况，同时借鉴西方发达国家科学基金管理模式和经验教训，构建了一整套完善的法律规范体系，保障我国科研资助机构规范、有效运行。（2）保持“政府官僚制度”和“科学家自治”的平衡。公共科研资助机构由政府部门领导，但是运行、项目审批与管理等具体工作由科研资助机构负责，由科学家自治管理。尤其是依靠专家对科研资助进行“同行评议”的科研资金分配方式以及“科学民主、平等竞争、鼓励创新”的运行机制，确保了科学研究的活力、创造性与独立性。（3）建立了比较完善的内部治理体系，包括决策、执行、监督、咨询相互协调的基金管理体系。直管政府部门主要负责对公共科研资助机构的运行进行外部监管，而科研资助机构也相应设立了内部监管机制。科研资助机构治理模式改革一方面受益于我国科技体制改革进程，另一方面也对推动我国科技体制改革起到了关键作用。通过重塑国家与科学共同体的关系，科学基金制改变了科学政策文化，推动了我国科学共同体建设；实践中发展了一系列发现、协调与促进政府与科学共同体双方共同利益的体制机制，进一步推动了国家科技体制的深化改革。科研资助机构更是对我国科技事业发展产生了广泛而深远的影响，通过资助探索性 龚旭：在国家与科学之间:中国科学基金制的创立及其历史意义，自然辩证法通讯2018 年第 12 期，第 6978 页。李静海：大力提升源头创新能力,构建面向新时代的科学基金体系，求是 2018年第22期，第3234页。Braun D,“Lasting Tensions in Research Policy-MakingA Delegation Problem”,in Science&Public Policy,2003,Vol.30,No.5,pp.309321.龚旭：在国家与科学之间:中国科学基金制的创立及其历史意义，自然辩证法通讯2018 年第 12 期，第 6978 页。27赖德胜 朱 敏：科研资助机构治理与科技自立自强基础研究，生产满足社会经济发展需要的知识产品，在我国知识创新、知识生产过程中扮演重要角色。科研项目间的竞争择优机制，充分发挥了科学家积极性和创造性，有效克服了传统拨款制的弊端，实现我国科学资源更加合理配置。科学基金项目资助金额的增加显著提升了我国科研人员的研究产出，推动我国基础科学的发展。然而，也有研究指出当前科研管理体制和科研资助机构治理上的一些问题。比如科研经费分配体制不合理，“自上而下”的方式不利于鼓励自由探索；基金管理上存在科研单位结存和滥用科研基金的现象；科学基金的评审制度在具体运行中还不完善；需要进一步完善治理机制，激励科研机构发展创新能力、提升产业关联；还需在体制层面和治理层优化对科研的服务与扶持；应建立科学共同体共同的科学规范、道德标准和制度规范，协调各构成成员的科学活动和管理活动等。三、高水平科技自立自强对科研资助机构治理的新要求我国科研资助机构治理模式的不断完善在推动我国整体科学技术进步方面起到了关键作用。然而新时代新征程对我国源头创新能力、创新人才培养提出新要求；实现高水平科技自立自强，进入创新性国家前列成为基本实现社会主义现代化的重要目标；学科交叉融合、开放创新、协同创新成为科学研究发展新趋势。这些新任务和新需求对当前的科研资助机构治理提出了新的挑战。（一）高水平科技自立自强的新特点新要求第一，高水平科技自立自强需要高质量源头创新。一方面，我们面临百年未有之大变局，国际政治经济科技格局正在发生深刻的变化。当前各国竞相抢占科技创新战略制 陈建新、马强：论科学基金制在我国创新体系中的地位和作用，中国软科学 2001年第8期，第4348页。胡明晖、乔冬梅、曾国屏：我国科学基金制的演变、评价与政策建议，武汉理工大学学报（社会科学版）2006 年第 5 期，第 691696 页。周兴明：科学基金制是调控我国科学资源优化配置的重要手段1982 至 1995 年国家自然科学基金优化配置情况的统计分析，科研管理1997 年第 6 期，第 115 页。Hu A G Z,“Public Funding and the Ascent of Chinese Science:Evidence from the National Natural Science Foundation of China”,in Research Policy,2020,Vol.49,No.5,No.103983.Shi Y G,Rao Y,“Chinas Research Culture”,in Science,2010,Vol.329,No.5996.马萱、孙兢兢：信息不对称条件下的科研基金监管研究，科技进步与对策2009年第6期，第2932页。胡明晖、乔冬梅、曾国屏：我国科学基金制的演变、评价与政策建议，武汉理