档案服务外包监理框架及推进策略探究_荆欣.pdf

档案管理投稿信箱： 理 论 探 讨7档案管理3/2023总第262期随着行业分工细化和服务模式创新，我国档案服务外包市场不断扩大，档案服务外包规范化标准化需求持续提升。然而国内档案服务行业发展时间较短，行业现状与其规范化需求还存在一定差距，服务外包过程缺乏有效监督、质量管控亟待加强。研究发现，引入监理可以有效提升项目品质，实践多见于档案数字化项目监理，如安徽省安庆市档案馆、福建省档案馆等多家档案馆在档案数字化项目中采用监理制度，弥补档案数字化服务外包质量管控短板2、解决委托方项目管理经验不足问题。3当前，档案服务外包监理仍处于探索阶段，尚未明确如何科学开展档案服务外包监理工作。文章基于档案服务外包、工程监理、信息化监理相关经验，围绕档案服务外包监理谁来做、做什么、怎么做以及如何完善和推进档案服务外包监理的问题展开论述。1 文献回顾“监理”源于建设工程，现多见于建设工程、信息化等领域。监理是监理方按委托方委托对项目进行控制、管理、协调的一种技术服务活动4P206-209，5目前已在档案服务外包中得到概念和程序上的认可。6研究认为监理机制的引入可以减轻发包方工作负担，协调各主体间关系、加强项目监督管理。7国家档案局先后已出台档案服务外包工作规范第-4部分，档案保管外包服务管理规范（DAT 67-207）、档案数字化外包安全管理规范（档办发2047号），部分条文提及第三方机构监理功能，但对监理方职责及其行使却并无明确规范。在监理行为主体界定上，档案服务外包工作规范 第部分：总则（DA/T68.2020）指出第三方能够为发包方提供监理及其他服务。有学者认为监理行为主体可以是第三方机构，同时发包方、承包方等也可以承担监理角色，8吕玉洁等据监理行为主体构成不同将监理模式分为“自管式、代管式、单管式、全管式”四种9；但有观点认为如果由发包方、承包方承担监理角色，即“裁判员”与“运动员”同为一方并不利于项目管理和行业发展，0监理方应为具备资质的第三方机构，也可以由档案学会、教育工作者担任第三方监理2；但在实践中第三方监理机构普遍缺乏3、项目监理多有缺位。4在监理目标上，研究认为监理以质量控制、进度控制、项目管理为目标56在监理工作内容上，研究认为监理方受发包方委托，应按照合同条款为发包方提供承包方服务计划方案审核、服务过程监管，7在项目事后控制阶段进行档案服务外包质量检验，8在项目进行全程协调服务外包项目相关主体关系、履行全过程监督管理职责。2 概念解析及主体界定档案服务外包监理活动四个主体包括发包方、承包方、监理方、监管机构。发包方、承包方、监管机构在档案服务外包工作规范 第部分：总则（DA/T68.2020）中有明确界定，但作为第三方机构职能之一的监理及其行为主体监理方的定义却并无详细说明。虽然规范中提及“监理”并将第三方机构定义为，“发包方、承包方之外的，为发包方提供中介、咨询、招标、监理及其他服务，或对承包方的资质或服务能力进行评价、认证的独立的非政府机构”，9但档案服务外包中介、咨询、招标、监理等工作任务不同，主体资质要求和能力需求也存在差异，因此并非所有第三方机构都具有监理能力，即并非所有第三方机构都可以成为监理方；此外，根据现有研究，除第三方机构外的发包方、承包方等是否可以开展监理、即是否只有第三方机构才能作为监理方这一问题还有待讨论。鉴于此，文章认为就档案服务外包监理而言，在行为主体界定上不宜简单使用“第三方机构”概念，需要明确“监理”及“监理方”定义。档案服务外包监理框架及推进策略探究*荆 欣，李祥玉，朱富成，古琬莹摘 要：档案服务外包监理是保障档案服务外包项目质量和各方利益的重要途径。文章探讨相关概念并界定监理方，提出包括档案服务外包监理活动主体、监理工作职责、监理对象、监理工作内容及方法、监理工作流程、监理工作保障六个方面在内的档案服务外包监理框架；认为在档案服务外包监理推进策略上应从完善相关标准规范、健全外包监理体制机制、引导各方树立监理观念上着手。关键词：档案管理；服务外包；工程监理；监理对象；监理框架；标准规范Abstract:Archives service outsourcing supervision is an important way to ensure the quality of archives service outsourcing projects and the interests of all parties.This paper discusses the relevant concept and defines the superintendent of archive service outsourcing,and puts forward the supervision framework of archives service outsourcing,including the main body of archives service outsourcing supervision activities,supervision responsibilities,supervision objects,supervision contents and methods,supervision processes,and supervision security.It is believed that the promotion strategy of archive service outsourcing supervision should start from these aspects:improving relevant standards and regulations,improving supervision service system and mechanism and guiding all parties to raise supervision awareness.Keywords:Archives management;Service outsourcing;Engineering supervision;Supervision objects;Supervision framework;Standards and regulationsDOI:10.15950/ki.1005-9458.2023.03.011 理 论 探 讨72档案管理3/2023总第262期2.1“监督”“监管”与“监理”概念辨析。部分研究将“监督”“监管”作为相近概念与“监理”混用，820而上述概念虽然在词义上有一定相似性，都包含“监督管理”的意思，但在使用上却存在显著区别。因此，文章从术语概念解释及其在权威档案法律法规中应用情景及具体指向展开辨析。（）“监督”。张智辉指出“监督”一词使用情境广泛，可用于以下情境：上级对下级、平等主体间、下级对上级以及外界监督，在这四种不同监督主体下，监督相应具有以下功能：管理；制衡（积极的督促纠正和消极的权力制约）；提示和参与管理；人民民主实现；在不同情境下“监督”所隐含的功能不同。2在档案相关法律法规中“监督”一词较常见。中华人民共和国档案法第六章中所指包括档案主管部门对档案馆及其他单位组织的监督，单位内部对档案工作的监督，体现为管理、制衡、提示和参与管理功能；以及任何单位和个人对档案违法行为的监督，体现为人民民主实现；建设项目档案监督指导工作指南（档发2065 号）指明适用于“档案行政管理部门监督指导建设项目档案工作”，监督主体是“档案行政管理部门”（中华人民共和国档案法统一表述为“档案主管部门”）。综上，“监督”一词用法较为灵活，在档案界可用于多种情境指档案主管部门、各单位组织和个人等各种主体间的监督行为。（2）“监管”。马英娟认为“监管”是主体基于规则对事物进行调节控制以使其正常运行，中国语境下的“监管”在政策文件中的指向是“政府的一种职能”，区别于“监督”概念，监管更多指以政府行政组织为主体，在规范框架下使用各种干预和控制手段以维护正常活动运行。2223在档案服务外包领域，档案服务外包工作规范 第部分：总则（DA/T68.2020）将“监管机构”定义为“对档案服务外包工作中发包方、承包方、第三方机构等相关主体的行为依法进行指导、监督和检查的机构”。综上，“监管”一词更侧重指政府行政组织的行为，在档案界用以指代档案主管部门对其他单位组织开展主动合规的干预控制。（3）“监理”“监理”多见于建设工程、信息化项目、科技项目管理等领域，参照建设工程监理规范（GB/T5039-203）、水利工程建设监理规定（中华人民共和国水利部令第49号）、信息技术服务 监理 第部分：总则（GB/T 9668.-204）、成都市科技项目管理办法（成科字2048号）等文件中有关定义，“监理”指具有资质的监理单位接受业主单位委托按合同对项目进行监督管理的专业服务活动，具体包括四控三管一协调即项目进度、成本、质量、变更与风险控制，项目合同、信息、安全管理，以及协调项目各参与方关系。监理行为主体是具有相应资质的监理单位；监理目的是促进项目规范、科学、安全、有效完成；监理作用在于提升风险规避能力、辅助委托方决策、规范参与方行为、确保项目质量。24档案服务外包监理可以理解为具有资质的监理方按照发包方委托对档案服务外包项目进行控制管理协调的专业服务。综上，“监督”的使用情境最为宽泛；“监管”侧重档案主管部门对其他单位组织的干预控制，且“监管机构”在相关规范中定义清晰；“监理”仅指监理方受发包方委托为其提供的一种专业技术性服务活动；上述概念在研究中不宜混用。2.2“监理方”界定。监理作为一种“专业技术服务”推行的初衷在于解决和避免以下问题：从微观层面，项目中发包方或不具备专业能力，但为保证自身利益必须消除与承包方之间的信息不对称25；从宏观层面，当信息不对称和市场信誉体系不健全时，在发包方承包方二元组织机制下总是存在逆向选择风险和道德风险等将导致市场失灵。26换言之，由于发包方承包方双方在活动中都存在能力和道德等方面的不完善，无法保障项目效益和双方利益，才需要引入监理缓解二元组织机制缺陷。如果上述情况不存在，则可由双方自行保障项目效益和双方利益而无需引入监理，因此，如果需要引入监理，则监理方应是作为独立于发包方和承包方之外具有专业能力的公正的第三方。档案服务外包行业因其专业性和技术性存在一定行业壁垒，发包方可能面临信息不对称风险；同时由于当前该行业还处于发展阶段，市场发展及其监管机制不够健全，双方权益可能无法得到有效保障。因此档案服务外包需要第三方监理。根据信息技术服务 监理 第部分：总则（GB/T 9668.-204）等相关法律法规，监理方概念存在三个层次的内涵。一是监理单位，指具有独立企业法人资格，具有相应资质，可以为承包方提供监理及相关服务的单位；二是监理机构，是监理单位承担相应技术服务时，负责履行监理合同的组织机构；三是监理人员，是监理单位正式聘任的，具有相应资质的专业技术人员。其中，监理单位和监理机构的关系是，监理机构是监理单位为履行监理合同组建派出的组织机构，而只有具有独立法人资格的单位才能同委托人签订监理合同。根据档案行业现状，当前第三方中不仅包括作为第三方参与服务外包过程的专业档案社会化服务企业单位，还大量存在高校专家团队和以学会为代表的社会组织，0同时参考相关规范宜采用统一表述“机构”，可将档案服务外包监理方定义为：发包方、承包方之外的，为发包方提供监理服务的独立的非政府机构。3 档案服务外包监理框架档案服务外包项目监理是发包方项目管理进程中的一项系统性工作，由多个部分组成。明确档案服务外包监理框架，指明档案服务外包监理基本结构和活动一般规律，是开展监理工作的前提，也为档案服务外包监理实践提供参照。遵循管理逻辑即谁来做、做什么、怎么做的线索，从档案服务外包监理活动主体、监理工作职责、监理对象、监理工作内容及方法、监理工作流程、监理工作保障六个部分