论检察公益诉讼诉前程序配套机制之完善——以H市为例_陶华强.pdf

第 36 卷第 1 期温 州 大 学 学 报（社 会 科 学 版）2023 年 1 月Vol.36 No.1Journal of Wenzhou University(Social Science Edition)Jan.2023论检察公益诉讼诉前程序配套机制之完善以 H 市为例陶华强（中南大学法学院，湖南长沙410083）摘要：公益诉讼诉前程序特有的价值构造对公益诉讼实施过程中权力纠葛问题的解决具有根本的指向作用，但公益诉讼诉前程序在推进实施过程中却又陷入了基于身份差异的主体困境和基于案件调查的行为困境。造成这些困境的原因主要在于政策支持机制、人才保障机制、沟通协调机制等诉前程序配套制度有效供给的不足。从建立健全政策支持体系、建立健全人才保障体系、建立健全沟通协调体系三个层面加强诉前程序配套制度体系建设有助于解决这一难题。关键词：公益诉讼；诉前程序；配套机制；体系建设中图分类号：D913.9文献标志码：A文章编号：1674-3555(2023)01-0095-11DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2023.01.010本文的 PDF 文件可以从 https:/ 获得2017 年 6 月 27 日，全国人大常委会在总结前期检察机关提起公益诉讼试点经验的基础上，决定对中华人民共和国民事诉讼法（以下简称民事诉讼法）和中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）作出修改，标志着我国检察机关提起公益诉讼制度的基本确立，对构建和完善我国公益诉讼制度具有重大的理论价值和实践意义。以此为契机，全国各级检察机关在积极贯彻公益诉讼制度新要求的基础上，以检察监督为依托，充分发挥履职的能动性，通过运用并完善“诉前程序+提起诉讼”的双轨模式，使公益诉讼制度取得良好的实践效果。但是，在理论层面围绕公益诉讼诉前程序独立地位与价值的论争1，使得实践领域诉前程序基层运行存在的问题及配套机制研究被有意或无意地遮蔽。因此，下拟在以 H 市检察机关推进公益诉讼诉前程序运行样本进行实证分析的基础上，进一步阐释公益诉讼诉前程序的独立价值，继而厘清其在基层运行中存在的问题，并有针对性地提出完善相关配套机制的建议。一、公益诉讼诉前程序运行的价值基础在公益诉讼中，诉前程序是必经的前置程序。公益诉讼诉前程序，包括民事公益诉讼诉前程序和行政公益诉讼诉前程序两个方面。民事公益诉讼诉前程序，是指检察机关在履职过程中发现特定领域存在侵害社会公共利益的行为，在提起诉讼之前，依法督促或支持适格主体行使公益诉基金项目：国家社会科学基金重点项目（17AHJ002）；湖南省社会科学成果评审委员会课题（XSP19YBZ167）作者简介：陶华强，男，安徽来安人，讲师，博士研究生，研究方向：公益诉讼，法学理论。1 对公益诉讼诉前程序独立地位与价值的认识有着不同的理论见解：有的学者认为诉前程序是为诉讼程序服务的次要程序；有的学者认为应当充分尊重诉前程序的独立价值，将诉前程序置于与诉讼程序同等重要的地位。参见：王春业行政公益诉讼“诉前程序”检视J社会科学，2018（6）：94-103；刘超环境行政公益诉讼诉前程序省思J法学，2018（1）：114-123。温州大学学报（社会科学版）（2023）第 36 卷第 1 期96权的制度设计。而行政公益诉讼诉前程序，是指检察机关在履职过程中发现特定领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为，在提起诉讼之前，通过向行政机关发出检察建议的方式督促其纠正违法行为或依法履职的制度安排。作为平衡检察权、公益诉权和行政权之间权力配置的一种创新探索，公益诉讼诉前程序的设置，“是检察机关履行狭义法律监督权的题中之义”2，有利于促进检察机关办案资源合理配置和优化利用，体现了对有关适格主体公益诉权的尊重和对行政机关依法履职的有力监督，在维护和促进行政权高效运作的同时，尽最大可能地实现了公共利益保护的“帕累托最优”。而公益诉讼诉前程序效果的实现有赖于其内在蕴含价值的充分演绎。公益诉讼诉前程序设置的初衷在于解决权力纠葛的难题：一是在行政公益诉讼中检察权对行政权的监督和平衡难题，即检察权如何在充分尊重行政权正当高效运转的同时又能对行政权的恣意保持一种外部监督的压力；二是在民事公益诉讼中检察机关的诉讼实施权和适格主体公益诉权的竞合问题，即检察机关如何在实现公益诉权的同时充分尊重与保障适格主体实施公益诉讼的优先权。公益诉讼诉前程序对上述难题的成功破解源自其本身特有的价值指向。首先，诉前程序是行政自制理论发展的必然要求。近年来，面对行政权外部控制模式无法有效应对现代行政发展新要求的现实困境，学者们开始将研究的视角转向行政权内部本身，由此行政自制理论应运而生。行政自制理论旨在行政机关通过自省自觉的方式对自身行为进行监督、约束，从而实现对自身不当或违法行为的自我发现、自我遏制、自我纠错3，其核心目标是在行政系统内部实现行政权力运行的合法性与合理性控制和纠错。行政自制能够有效应对行政管理的专业化趋势，发挥灵活、应急的结构性优势，符合低成本、及时补救的效能要求，并不断推进责任行政和服务行政向纵深发展。诉前程序为行政机关行政自制提供了时机，使得行政机关在检察权正式介入之前有机会更加从容、更加主动对不当或违法行政行为进行纠错，“体现了检察权对行政权所保持的一种足够的尊重和对权力边界的恪守”4。其次，诉前程序为检察权监督行政权设置了缓冲地带，促成了检察权和行政权的有效沟通。检察机关对不当或违法行政行为进行监督具有合宪性，但这种监督应当遵循行政成熟原则。检察机关对行政行为的外部监督应当审慎地保持一种合理间距行政机关在不被干扰的状态下充分发挥自身专业性、政策性的效率优势并对其保持适度持续性的压力。只有当这种压力效果趋于失灵时，检察权对行政权的滞后介入才能使得公共利益获得补充性保护。诉前程序的设置为检察权不轻易介入但又能及时介入行政权提供一种理想的路径，有效起到了“既发挥司法权对行政权的制约，又不至于司法权破坏行政权的正当运行”5的作用。再次，诉前程序有助于充分尊重与保障适格主体提起公益诉讼的优先权。在民事公益诉讼中，诉前程序的设置将适格主体的民事公益诉权和检察机关的民事公益诉权严格区分，并对检察机关提起民事公益诉讼的程序作了严格规定，即检察机关只有在没有适格主体或适格主体明确不行使公益诉权时才能顺位获得补充性诉权。这样有利于在保持检察公益诉权的谦抑性与补充性的同时确保适格主体的民事公益诉权不被剥夺，“本质上体现的正是在现代法治条件下国家公权力对市民社会领域自我救助、自我调整的一种尊重”6。囿于难以有效应对生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域等特定领域知识的复杂性和专业性，加之经费保障的不理想，适格主体在提起2 参见：胡婧，朱福惠论行政公益诉讼诉前程序之优化J浙江学刊，2020（2）：117-126。3 参见：崔卓兰行政自制理论的再探讨J当代法学，2014（1）：3-11。4 参见：王春业行政公益诉讼“诉前程序”检视J社会科学，2018（6）：94-103。5 参见：姜涛检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考J政法论坛，2015（6）：15-29。6 参见：陆军，杨学飞检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视J国家检察官学院学报，2017（6）：67-82。陶华强：论检察公益诉讼诉前程序配套机制之完善97民事公益诉讼之前面临严重的“取证难”问题。适格主体在取证的压力之下往往采取有意规避或迂回的策略应对，这大大降低了民事公益诉讼的预期效果。在诉前程序中，检察机关通过督促起诉或支持起诉的方式，短期内补强了适格主体的应诉能力。借助检察机关在调查取证上的职权优势，适格主体减轻了自身在取证上的压力，增强了参与公益诉讼的积极性。最后，诉前程序在节约司法资源的同时使得相关问题得到更好的解决。通过对比诉前程序和提起诉讼在公益诉讼中的运行机制和效果可以发现，提起诉讼周期长，成本高，维护公共利益的效果短期内难以实现，而诉前程序时间短，成本低，效果明显，能够有效减少法院的诉讼量，降低司法成本。从本质上说，诉前程序是一种诉讼外解决机制，它力求将所有问题在诉讼程序之外予以解决，这样不仅可以减少行政机关因败诉风险而对检察机关产生的摩擦与对抗，而且使得检察机关对不当或违法行政行为保持刚性的威慑，最终也维护了诉讼程序的权威性。诉前程序的实施，“是为了时刻提醒检察机关提起公益诉讼的目的不在于扩大检察权使用的范围，而是重在解决相关问题”7。二、公益诉讼诉前程序基层运行的样本呈现（一）公益诉讼诉前程序基层运行的实施效果自 2017 年 6 月行政诉讼法和民事诉讼法修改并实施以来，H 市检察机关按照上级检察机关的要求，积极适应职能转变新挑战，办理了一批重大且有影响的公益诉讼案件，既实现了对公益诉讼的有力宣传，又取得了良好的社会效果。截至 2017 年 12 月，H 市检察机关办理公益诉讼案件 16 件，其中诉前程序案件 15 件，约占案件总量 93.8%；在诉前程序中，行政机关在规定期限内纠正违法或履职 15 件，共挽回经济损失 4 000 多万元。需要说明的是，自上而下的公益诉讼制度改革必要的时间传导和检察机关内部自身对新制度作出时间反应的“叠加效应”是造成这一时期公益诉讼案件数量偏少的主要原因。2018 年 1 月至 2020 年 12 月三年期间，H 市检察机关收集公益诉讼案件线索 1 292 件，立案1 200 件，案件线索转化率约 92.9%。其中，行政公益诉讼案件线索 1 212 件，行政公益诉讼案件1 138 件，案件线索转化率约 93.9%；民事公益诉讼案件线索 80 件，民事公益诉讼案件 63 件，案件线索转化率约 78.8%8。向法院提起的公益诉讼 38 件9，占案件线索数约 2.9%。在诉前程序中，H 市检察机关共提出检察建议和发出公告 995 件，约占案件总量的 82.9%，其中行政公益诉前程序案件 962 件，民事公益诉前程序发布公告 33 件。在办理的行政公益诉前程序案件中，除未到两个月回复期的 151 件和逾期未回复的 13 件外，行政机关按时回复的 846 件约占诉前程序案件总数的 87.9%10。H 市检察机关通过积极推进公益诉讼诉前程序，与行政机关在维护公共利益方面形成合力，取得了多赢、共赢的良好效果：在生态环境和资源保护领域，共督促恢复、保护被毁坏林地、基本农田等 646.885 5 亩，治理、恢复被污染水源地 214.5 亩，回收和清理危险废物35 476.4 吨，关停、整治造成环境污染的企业 36 家，关停、整治违法养殖场 15 个，督促增殖放流鱼苗 44 万尾；在食品药品安全领域，共查处价值 3.4 万元假药，督促 115 所中小学及幼儿园食堂、92 家学校周边食品经营场所、29 家其他食品经营场所关停整改；在国有财产保护领域，共督促收回国有财产权益价值 60 723 309 元；在国有土地使用权出让领域，共督促收回土地出让金7 参见：沈开举，邢昕检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究J行政法学研究，2017（5）：39-51。8 详见表 1。9 行政公益诉讼 3 件，民事公益诉讼 4 件，刑事附带民事公益诉讼 31 件。10 详见表 2。温州大学学报（社会科学版）（2023）第 36 卷第 1 期9856 418 120 元；在英烈权益保护领域，共督促保护、修缮英烈纪念设施 19 处。表 120182020 年 H 市检察机关公益诉讼案件线索和立案一览表11（单位：件）地区立案数案件线索数总数民事行政总数民事 行政环境资源食品药品其他环境资源食品药品国土出让国有财产英烈及其他Z 区院57100203400257156X 区院76100274600283182Y 区院38121131108241437S 区院47210268001048246N 区院332018786134331Q 县院2563301291161312637256L 市院11012403637314415021129H 县院14842072604331597152S 县院1167007