跨境生产补贴规则的特征、动...印尼相关产品反补贴案为视角_阮淑慧.pdf

国际商务跨境生产补贴规则的特征、动因与中国因应 以欧盟对埃及和印尼相关产品反补贴案为视角阮淑慧 内容摘要:近年来,欧盟相继对我国与“一带一路”沿线国家的合作产业发起反补贴调查,在主体要件、区域专向性以及效果要件等方面形成了欧盟规制跨境生产补贴的单边规则。欧盟此举在货物贸易领域初步创设了跨境生产补贴规则,与此同时,国际规则文本中还出现了有关服务和投资的跨境补贴规则。当前跨境生产补贴规则的发展存在经济、法律和政治层面的多重动因,根本动因是跨境生产补贴所支持的出口国产业升级威胁了进口国的产业竞争力与供应链安全。为推动形成“国内国际双循环”的新发展格局,我国须对不断发展的跨境生产补贴规则做好国内和国际两个层面的因应措施。关 键 词:跨境生产补贴 可归因原则 补贴与反补贴措施协定“一带一路”倡议一、问题的缘起:欧盟对中国“一带一路”投资项目采取反补贴措施当前的多边补贴规则在很大程度上仍建立于传统的国际产业分工基础之上,在这一前提下,各国在分工中所确定的相关产业链几乎均在本国境内完成,因此一国向另一国企业提供补贴的行为曾被认为是不现实的(Benitah,2019)。但随着全球贸易从产业分工向供应链贸易变革,带动了大量的国际投资,这些国际投资常常包含母国政府的融资支持,跨境补贴问题日渐引发关注。跨境补贴一般是指特定国家或经济体向自身领土外的受益者提供的补贴(Crochet et al.,2020),可存在于货物贸易、服务贸易和投资领域。本文所讨论的跨境生产补贴属于货物贸易领域的跨境补贴,是指由资助国向在涉案产品出口国(被调查国)设立的生产商定向提供财政资助,同时涉案产品出口到第三国的补贴情形。在“一带一路”倡议项下,跨境生产补贴的问题日渐引发关注。中国为鼓励企业走出去,通过“一带一路”倡议与沿线国家合作共建境外经贸合作区,为对外投资的企业提供了政策性贷款、丝路基金投资和低息贷款等优惠融资。在 2020 年 6 月对埃及玻璃纤维织物的反补贴调查和 2022 年 3 月对印尼不锈钢冷轧板产品的反补贴调查中,欧盟相继将此类优惠融资归因为东道国政府的补贴行为,从而将其认定为跨境补贴并征收反补贴税。欧盟的单边措施对我国的“一带一路”对外投资合作项目产生了重大影响。“一带一路”倡议是我国构建人类命运共同体的具体实践,对外投资是我国推动形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重要环节。因此,我们必须在充分理解跨境生产补贴规则发展趋势的基础上,做好因应策略,谨防此类案件出现井喷。因此,本文将侧重分析欧盟相关措施的主要特征,首先综合欧盟对埃及和印尼相关产品采取反补贴措施的案件,从补贴构成要件的角度总结欧盟规54国际贸易2023 年第 3 期课题信息本文是 2022 年上海 WTO 事务咨询中心青年课题“美欧规制补贴的新范式研究”(20224-2-4)的阶段性成果。作者信息阮淑慧,上海 WTO 事务咨询中心助理研究员,中级经济师。电子邮件:ruansh sccwto.org。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议,当然文责自负。DOI:10.14114/ki.itrade.2023.03.004国际商务制跨境生产补贴单边措施的主要特征;进而结合其他类型的跨境补贴规则发展情况,对跨境生产补贴规则的调整范畴进行总结;同时联系全球供应链贸易、国际补贴规则的发展以及地缘政治竞争等多重因素,探析跨境生产补贴规则的发展动因;最后尝试从国内和国际两个层面提出我国的因应策略。二、规制范式:欧盟构建跨境生产补贴规则的主要特征国际规则的发展存在路径依赖,已有国际规则会对新规则产生影响(Hathaway,2003)。欧盟在跨境生产补贴领域建立的规制范式也存在路径依赖,是对 WTO 补贴规则的突破与创新。WTO补贴与反补贴措施协定(以下简称SCM 协定)所定义的补贴须具备四个要件:第一,主体要件,即补贴由成员方境内的政府或公共机构提供;第二,行为要件,即补贴的形式为财政资助或任何形式的收入或价格支持;第三,效果要件,即补贴授予相关企业或产业以利益;第四,专向性要件,即补贴需要给予特定企业或产业,具有法律上或事实上的专向性。在行为要件基本与多边补贴纪律基本保持一致的情况下,欧盟从主体要件、专向性要件和效果要件等方面创新了跨境生产补贴的相关认定规则。(一)主体要件:放宽可归因原则证据标准,突破补贴授予方的地域性限制目前的学术和实务界普遍认为SCM 协定将补贴授予方的地理位置限制于被调查成员方境内,但对于相关法律依据存在争议。有学者从SCM 协定对补贴的定义进行文本解释和立法意图考证,认为SCM 协定在补贴授予方的定义上就有意区分了不同成员方政府的行为,相关条款的谈判历史可以佐证这一点;并且有关补贴的通报义务条款也只要求成员方通报位于其境内的补贴(Evenett et al.,2020)。也有学者认为从SCM 协定对补贴授予方的定义来看并未排除规制一成员方向其领土或管辖之外的受益者提供的补贴,从授予利益的效果来看,也未排除补贴接受方位于成员方领土之外的情形,但从专向性要件和贸易救济措施的角度看,除禁止性补贴外,只有在补贴授予方位于被调查国境内时才有可能对可抵消补贴采取反补贴措施(Crochet et al.,2020)。总之,无论从何种角度来看,SCM 协定都将可抵消补贴的授予方限制于补贴接受方所在的被调查国境内,若补贴授予方位于被调查国领土外而补贴接受方位于其领土内,则无权采取SCM协定项下的贸易救济措施。但欧盟在埃及案和印尼案中,反复运用可归因原则,将中国政府对埃及和印尼相关实体提供的财政资助认定为后两者政府提供的可抵消补贴,突破了这一地域性限制。在埃及案中,欧盟援引了中埃双方于 2016 年签署的关于埃及苏伊士经贸合作区的协议,以证明埃及政府将中国政府对中资企业的优惠融资确认并接受为自身的行为,此外埃及高层的认可态度及双方的合作实践也可佐证。欧盟在印尼案中基本延续了埃及案中的可归因原则应用思路,并且进一步放宽了跨境生产补贴可归因性的证据标准。然而,在印尼案中,中国政府与印尼政府并未就涉案的莫罗瓦利工业园签订专门的合作协议,欧盟委员会无法像埃及案那样,通过具体的协议条款来建立两国政府行为的可归因性联系。因此,欧盟委员会提出一国将另一国的行为确认并当作自己的行为,既可以是书面明确的(express),也可以从相关国家的行为中推定(inferred)。欧盟委员会认为,通过梳理中印政府整体双边合作框架的法律和政策文件以及双方合作的实践,可以认定印尼政府积极寻求中国的资金支持,确认并将中国政府给予相关实体的财政资助当作自己的行为,故中国政府的补贴行为可归因于印尼政府。可归因原则来源于国家对国际不法行为的责任条款(以下简称“ILC 条款”),但欧盟将该原则运用于上述案件存在法理缺陷。首先,ILC 条款的64国际贸易2023 年第 3 期See WTO,“Agreement on Subsidies and Countervailing Measures”,Part I,Article 1 Definition of a Subsidy.国际商务官方评述中明确强调,国家对某种行为仅仅“认可其事实存在或在语言上表示赞同”,并不代表将其当作自己的行为。其次,ILC 条款仅仅停留于草案阶段,能否作为习惯国际法来解释 WTO 的相关规则文本也是存在争议的;即使作为习惯国际法,也只能在相关规则缺位时进行辅助法律解释,不能用于改写现有规则(Evenett et al.,2020)。(二)专向性要件:针对性指向“一带一路”境外经贸合作区,突破补贴接受方的地域性限制WTO 多边补贴规则所约束的补贴须具有专向性,即补贴须给予特定企业或产业,具有法律上或事实上的专向性。根据SCM 协定,区域专向性是指“限于授予机关司法管辖范围内指定地理区域的某些企业的补贴属专向性补贴”。由此可见,区域专向性应指向于授予机关司法管辖范围内的特定地理区域;而在欧盟采取的单边措施中,对于跨境生产补贴的区域专向性认定突破了这一特定地理区域的限制,指向了中国向其领土之外的“一带一路”境外经贸合作区内企业提供的财政资助。在埃及案中,涉案企业巨石埃及和恒石埃及分别是中国巨石和中国恒石在埃及苏伊士经贸合作区投资的子公司,欧盟委员会认为埃及政府的补贴以及可归因于埃及的中方补贴都定向授予了苏伊士运河区域(包括苏伊士经贸合作区)内的企业,因此认定相关补贴具有区域专向性。在印尼案中,欧盟依然延续了这一专向性认定思路。印尼案的主要涉案实体为 IRNC 集团,并由四家涉案的类似企业为 IRNC 生产相关上游产品,而这些企业都位于印尼莫罗瓦利工业园区,因此相关补贴具有区域专向性。在埃及案和印尼案中,欧盟委员会对于补贴的专向性认定都指向了中国与这两国在“一带一路”倡议下合作共建的境外经贸合作区。虽然境外经贸合作区地理位置位于东道国境内,但却是由中资控股企业运营的,并且是中国相关机构和企业的海外活动聚集地。欧盟借由前述提到的可归因原则将中方的补贴行为归因为被调查国(即埃及和印尼)政府的行为,从而突破了专向性要件对于补贴接受方的地域性限制,是专向性认定规则对“一带一路”经贸合作区的针对性应用,有一石二鸟之效果。(三)效果要件:跨境生产补贴与低价原材料补贴授予利益相挂钩在可归因原则的适用以及区域专向性认定方面,欧盟在埃及案和印尼案中采取的路径大同小异,体现了欧盟对跨境生产补贴进行规制的主要范式特点。然而,欧盟在印尼案中还将跨境生产补贴所授予的利益与出口限制导致的低价原材料补贴相挂钩,一并采取反补贴措施,在效果要件的认定上呈现新趋势。欧盟委员会在 2022 年 3 月 16 日发布的公告中称欧盟此番措施“针对的是以印尼为代表的对关键原材料的高度贸易扭曲的出口限制(与中国的融资有关),以及针对中国向印尼提供的优惠融资待遇,这些优惠融资补贴了向欧盟出口的产品,是作为向欧盟出口产品的复杂补贴制度的一部分”。在案件事实的调查中,欧盟委员会认为,印尼希望通过发展镍矿的下游产业提升国内的镍产业附加值,因此邀请中国在“一带一路”倡议下利用中国的优惠融资在印尼境内建立镍加工的全产业链。作为回报,印尼通过出口限制等优惠政策,确保中资企业能在印尼低价获得镍矿。印尼在 2017 年至 2019 年期间曾短暂放开过镍含量低于 1.7%的镍矿出口,后为迎合中国在印尼建设电动车电池工厂的投资需求,印尼政府又全面禁止了所有种类的镍矿出口。欧盟委员会认为欧盟产业不仅受到进口这些“获补贴的不锈钢产品”的影响,还受到印尼完全关闭镍矿市场的影响。由此可见,欧盟委员会将跨境生产补贴与低价74国际贸易2023 年第 3 期See International Law Commission,“Draft International Law Commission Articles on the Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts,with Commentaries”,2001,Article 11,Commentary(6).这四家企业分别是印尼广青镍业、印尼青山不锈钢、苏拉威西矿业投资和印尼青山钢铁。See European Commission,“EU counters steel subsidies resulting from export restrictions on raw materials and transnational subsidies from China”,March 16,2022,https:/ec.europa.eu/newsroom/trade/items/740164/en.国际商务原材料补贴的利益授予相挂钩,认为印尼通过出口限制为中印合资的不锈钢产业提供了低价原材料补贴,并通过全面禁止镍矿出口来迎合中国投资建设电动车电池工厂的需求,这在一定程度上是对中方跨境生产补贴的回报;欧盟因此对这两类补贴一并采取反补贴措施。事实上,这两类补贴在印尼案中体现出来的紧密联