立法工作践行全过程人民民主的四维之要_王腊生.pdf

主题研讨：发展全过程人民民主立法工作践行全过程人民民主的四维之要王腊生刘世峰内容摘要习近平总书记提出的全过程人民民主重大理念是新时代推进中国特色社会主义民主政治建设的根本遵循和行动指南。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的重要政治活动，是推进社会主义民主政治法治化的重要举措。在立法工作中践行全过程人民民主是贯彻落实全过程人民民主重大理念的生动实践和有力抓手。本文从本质论、立场论、过程论和效果论四个维度，系统剖析了全过程人民民主之于立法工作的重要意义和指导作用，并深入探讨了在立法工作中践行全过程人民民主的有效举措和实现路径。关键词立法全过程人民民主举措与路径引言民主的追求是一个永无止境的历史进程，是衡量国家治理现代化与文明水准的重要标尺。在中国共产党成立 周年庆祝大会上，习近平总书记强调要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。年 月，在首次召开的中央人大工作会议上，习近平总书记对民主问题与全过程人民民主作出深入系统阐述，对发展全过程人民民主提出明确要求。在党的二十大报告中，习近平总书记专门单列一部分要求“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念，全面系统论述了我们党关于民主的立场、观念、观点和做法，“实现了中国式民主政治理论的重大创新，极大地丰富了人民民主的内涵和外延，表征着中国共产党对于未来人民民主制度与实践的远大愿景。”“民主是法治的基础和源泉，法治是民主的保障和维系。”“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。”年 月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点考察时首次提出全过程人民民主，指出“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。王腊生，江苏省法学会副会长、中国法治现代化研究院立法发展研究所所长；刘世峰，江苏省人大法制委员会办公室工作人员。习近平：在庆祝中国共产党成立 周年大会上的讲话，载 人民日报 年月日。封丽霞：“全过程人民民主”的立法之维，载 法学杂志 年第期。胡玉鸿：全过程人民民主的法理释读，载 法律科学（西北政法大学学报）年第期。习近平：加快建设社会主义法治国家，载习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 年版，第 页。全过程人民民主的重大理念历史地、天然地与立法工作联系在一起。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“以良法促进发展、保障善治。”法治乃良法之治，良法形成的重要前提在于发扬民主，集中民智。古人云：“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已。”“立法作为国家为规范社会生活进行的规范性法律文件的创制活动，必须本着民主的原则与程序来进行。”立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念，符合民主法治的科学要求，开创了中国民主政治理论新局面，对包括立法工作在内的中国特色社会主义法治国家建设，具有十分重要的指导意义。全过程人民民主的重大理念思想深刻、内涵丰富，我们需要从多维度、多层面学习领会和深刻把握，自觉贯彻落实到立法工作中。本文拟从全过程人民民主的本质属性、根本立场、过程要求、效果导向四个维度，系统阐述全过程人民民主对立法工作的基本要求，为推动新时代立法工作高质量发展，在法治轨道上推进中国式现代化建设提供方向性指引和基本路径。一、全过程人民民主的本质属性要求立法工作必须彰显中国特色社会主义民主政治性质民主最主要的本质属性是作为一种国家形态和社会制度，公民参与国家管理的方式和途径，具有阶级性。全过程人民民主的重大理念，创造性发展了马克思主义民主理论。马克思、恩格斯在 共产党宣言 中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”马克思主义民主理论对资本主义民主进行了科学分析，作了深刻批判，在肯定其历史进步性的同时，深刻揭示了它的阶级实质、内在矛盾和历史局限性，阐述了民主的阶级性，民主与专政密不可分，民主的经济基础和历史条件。邓小平指出：“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。我国的民主是社会主义民主。习近平总书记指出：“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”?10在立法工作中践行全过程人民民主，首先必须充分彰显中国特色社会主义性质，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。这是立法的根本方向问题，方向对了，才不会走错路。第一，立法彰显中国特色社会主义民主政治性质，必须坚持党对立法工作的集中统一领导，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。全过程人民民主的本质是党领导下的社会主义民主，体现了党的性质宗旨和初心使命。习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色立法工作践行全过程人民民主的四维之要?10习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 求是 年第 期。前引，胡玉鸿文。马克思、恩格斯：共产党宣言，载 列宁专题文集论马克思主义，人民出版社 年版，第 页。参见许安标：深刻认识、切实推进全过程人民民主，载 行政管理改革 年第期。邓小平：邓小平文选（第卷），人民出版社 年版，第 页。前引，习近平文。社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。”?11立法是体现一定阶级意志的活动，在私有制社会首先和主要是体现有产者意志，在社会主义社会体现工人阶级和全体人民的意志。?12中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，代表中国最广大人民的根本利益。民主是全人类共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。我国立法是党的主张和人民意志的集中统一体现，在立法中坚持党的领导就是坚决维护人民的根本利益，保证人民当家作主。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国同西方资本主义国家法治最大的区别。我们要以党的路线方针政策指导立法，在立法工作中自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央大政方针和决策部署对标对表，同习近平总书记重要指示要求对标对表，确保党的路线方针和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实。制定和修改法律法规要明确党领导相关工作的法律地位。习近平总书记指出：“要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。”?13我们要认真贯彻党中央 关于加强党领导立法工作的意见，不断健全和完善党领导立法的制度和机制，把党的领导贯穿立法工作的全过程和各方面。严格执行请示报告制度，“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行修改；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”?14，从而确保一切重要立法活动在党的领导下进行。第二，立法彰显中国特色社会主义民主政治性质，必须在立法中坚决维护社会主义制度。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，是当代中国发展进步的根本制度保障，是具有明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度。“实践证明，我们党把马克思主义基本原理同中国具体实践结合起来，在古老的东方大国建立起保证亿万人民当家作主的新型国家制度，也为发展中国家走向现代化提供了全新选择，为人类探索建设更好社会制度贡献了中国智慧和中国方案。”?15习近平总书记指出：“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我国的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。”?16人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义。同样，没有社会主义制度保障，民主就是一句空话。民主最根本之处在于将人民作为国家的主人，让人民在国家事务、经济文化事业和社会事业上当家作主。我国宪法确立的国家性质和社会主义制度，包括根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度等，就是为了落实人民当家作主地位的制度安排，形成全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，它既保证了人民依照间接的方式，通过人大、政协等组织行使国家权力，也可以直接以自治参与的方式，行使管理国家和社会事务的权利。我们在立法中必须坚决捍卫国体，坚持人民民主专政，坚持国家一切权力属于人民，这是立法最重大的政治任务。坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度，通过立法不断拓展民主渠道，丰富民主形式，健全和完善人民当家作主的法治保障，确保人民依法通过各法治现代化研究 年第期?11?12?13?14?15?16习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，人民出版社 年版，第 页。参见周旺生：立法学教程，北京大学出版社 年版，第 页。习近平：推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用，载习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 年版，第 页。习近平法治思想概论 编写组：习近平法治思想概论，高等教育出版社 年版，第 页。前引?14，习近平法治思想概论 编写组书，第 页。习近平：加快建设社会主义法治国家，载习近平：习近平谈治国理政（第卷），外文出版社 年版，第 页。种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。要积极开展立法协商，健全各种制度化协商平台，在立法过程中充分听取和吸纳政协委员、民主党派、工商联、行业组织等方面的意见建议，将协商民主的要求落实到立法工作中。要完善基层直接民主的法律规范体系，拓展基层各类群体有序参与基层治理渠道，健全基层群众自治制度，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。第三，立法彰显中国特色社会主义民主政治性质，必须在立法中充分发挥人民代表大会制度的优势。马克思主义关于国家建构的基本原理认为，人民代议机关居于国家权力最高地位，也是国家最高立法机关，行政机关、司法机关产生并服从于这个立法机关。我们党领导人民经过长期探索，根据马克思主义基本原理，结合我国国情，创造性地建立了人民代表大会制度，这是在我国乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。人民代表大会制度体现了国家政治制度的主要方面，是保证人民当家作主的根本途径和最高实现形式。“人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，解决了国家权力如何产生、怎样运行、受谁监督等根本问题，有效保证了人民掌握和行使国家权力，把握国家和民族命运，在国家政治制度中起到决定性作用。”?17习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”?18人民代表大会制度为发展全过程人民民主提供根本制度保障和基本实现路径，其有效运行本身就是实现全过程人民民主的生动实践。全国人大组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法均明确规定，全国各级人大及其常委会坚持全过程人民民主，并在具体制度安排中予以体现。立法是全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会的一项十分重要的职权，将全过程人民民主的价值理念和要求贯穿于人大立法的全过程和各方面，对于发挥人民代表大会制度在实现全过程人民民主的重要制度载体作用，具有首要和重要示范作用。我们要在立法中体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，由人民选出的代表所组成的人民代表大会主导行使立法权，是立法获得民主正当性和社会权威性的关键要义。各级有立法权的人大要对立法选项、立法过程和立法内容具有真正实质意义上的决定权；同时，对政府立法和司法解释，同级人大能进行高效权威的审查与监督。要发挥人大代表、人大常委会委员的立法主体作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，全过程人民民主立法首先要通过人大代表的履职过程得以实现。要保证