理解财政赤字——基于统计口...源与政府债务信息表达的视角_姚东旻.pdf

理解财政赤字16理解财政赤字理解财政赤字基于统计口径差异来源与政府债务信息表达的视角基于统计口径差异来源与政府债务信息表达的视角姚东旻苏代钰彭卓然徐慧玲 内容提要：财政赤字是财政政策分析和表征政府债务风险的重要法定统计数据，但各经济体统计实践中对财政赤字的统计口径缺乏相对一致的原则与操作标准，因而，有必要明确我国与主要经济体财政赤字统计口径的差异及其表达的政府债务信息。本文从我国的历史纵向和跨国横向比较两方面，分析了财政赤字统计口径的差异来源。纵向来看，新中国成立以来我国财政赤字统计口径的调整伴随着“赤字观”的转变。横向来看，我国与美国、国际货币基金组织（IMF）和欧盟（EU）的财政赤字统计口径差异，主要是由会计基础、财政收支定义、政府债偿付来源和政府预算间关系不同导致的。在财政赤字表征的政府债务信息方面，本文进一步研究发现：财政收支定义和政府债在财政赤字口径中计法的差异，导致财政赤字与政府新增债务并不总是相等；按照国际惯例，不以经常性财政收入作为偿付来源的政府债，在还本付息时并不会推高财政赤字规模。关键词：财政赤字统计口径差异政府债务 中图分类号：F810.2 文献标识码：A文章编号：1003-2878（2023）02-0016-16一、引言深刻理解财政赤字统计口径是判断赤字率水平是否合理的基础。学界对于各国财政赤字问题的研究颇多，这些研究普遍集中在财政压力、政府债务风险等重大命题上（郭庆旺，2019；冯明和何德旭，2021；Aizenman 等，2013）。有必要指出，虽然学者们热议财政赤字，但却较少深入分析财政赤字统作者简介：姚东旻，中央财经大学中国财政发展协同创新中心教授、博士生导师，电子邮箱：。苏代钰（通讯作者），中央财经大学中国财政发展协同创新中心博士研究生，电子邮箱：。徐慧玲，中央财经大学中国财政发展协同创新中心硕士研究生。彭卓然，中央财经大学中国财政发展协同创新中心硕士研究生。基金项目：国家社会科学基金重点项目“政府预决算视角下提升我国国家创新体系整体效能的财政体制与政策研究”（20AJY020）。作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2023.02.005172023 年第 2 期计口径。即便部分学者在实证研究中基于统一各国口径、获得各经济体无利息财政赤字规模等目的，以官方发布的财政赤字为基础生成了综合赤字、基本赤字、结构性赤字等指标（王雍君，2016；Mauro 等，2015），但都是对财政赤字口径在公共部门范围、利息支付等某一特定方面的微调，缺少全面分析各经济体财政赤字口径的研究。事实上，部分使用财政赤字指标比较各国财政风险高低的文献，指出了各国财政赤字口径存在一定差异的事实（Croce 和 Juan-Ramon，2003；李燕和彭超，2018），但均未系统分析各国财政赤字统计口径的差异。各国财政赤字规模的大小都需要经过立法机关审议，其口径设置必然不存在随意性，那么导致各国财政赤字统计口径产生差异的原因是什么？在令人感到紧张的政府债务问题上，不同口径的财政赤字传达的政府债务信息是否也是不同的？从理论角度看，只有科学理解这些基本问题，才能正确认识我国财政赤字水平的合理性。为系统回答上述问题，本文进行了以下工作：首先，从我国的历史纵向和跨国横向比较两方面，确认了财政赤字统计口径差异较大的事实。其次，本文通过对我国不同时期、不同经济体同一时期预算特点的分析，明确了导致财政赤字统计口径产生名义差异和实质差异的因素。最后，基于财政赤字统计口径的差异来源，从财政赤字是否与政府新增借款规模相等和政府债还本付息是否会推高财政赤字两个方面，分析了不同的财政赤字口径传达的差异化的政府债务信息。本文可能的边际贡献在于：第一，梳理了我国财政赤字统计口径与美国等经济体的差异，能为跨国横向比较财政风险、财政政策刺激强度等提供测算理论基础。第二，国际货币基金组织、欧盟和美国的财政统计准则是国际公认的政府统计质量范本，本文分析了我国财政赤字口径与它们的名义差异与实质差异，能为理解我国财政赤字指标的信息质量提供理论依据。第三，分析了财政赤字口径间的实质性差异对其与政府债勾稽关系的影响，为审视财政赤字与政府债之间的关系提供了新的思路。二、财政赤字统计口径比较财政赤字指标的基本统计范式是使用财政支出与财政收入作差，但各经济体统计实践中对于哪些项目计入财政支出，哪些项目计入财政收入，以及哪些项目不计入财政赤字口径都存在一定的差异。（一）财政赤字统计口径的纵向调整：中国统计实践1.计算方法的调整1.计算方法的调整新中国成立以来，我国的财政赤字统计口径与计算方法主要经历了五次调整，调整对象集中在政府债务收支、预算稳定调节基金和结转结余资金上。新中国成立后，“财政赤字”首次在财政部和国务院（新中国成立初期为政务院）发布的文件中出现，是在 关于一九五年度全国财政收支概算草案编成的报告中。从该报告披露的财政收支数据的勾稽关系来看，当时的财政赤字计算方法如式（1）所示。财政赤字=财政收入（财政支出+债务还本付息支出）（1）1954 年我国对财政赤字统计口径进行了第一次调整，主要针对政府债务收入进行。从关于一九五四年国家预算草案的报告中披露的数据来看，当时的财政赤字统计将政府债务发行收入纳入了统计口径，其计算公式如式（2）所示，通过这种方法计算出的财政赤字也被称为“硬赤字”。财政赤字=（财政收入+政府债发行收入）（财政支出+政府债还本付息支出）（2）1994 年颁布的 中华人民共和国预算法（中华人民共和国主席令第 21 号）不再允许财政向央行透支，再加上社会主义市场经济体制改革目标确立后，财政资金缺口扩大，财政平衡思想逐渐让位于经济总量平衡，理解财政赤字18我国进行了第二次财政赤字口径的调整。新的口径在“硬赤字”的基础上将政府债务收入以及政府债务利息支出排除在财政赤字口径之外，其计算公式如式（3）所示，此计算方法从 1994 年沿用至 1999 年。财政赤字=财政收入（财政支出+政府债还本支出）（3）为了在财政统计方面与国际接轨，从 2000 年开始，财政部对财政赤字口径进行了第三次调整，将政府债务利息计入财政赤字口径。为了保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，我国建立了中央预算稳定调节基金。2008 年该基金被纳入财政赤字口径，计算方法调整为式（4）。财政赤字=（财政收入 调入中央预算稳定调节基金）（财政支出补充中央预算稳定调节基金）（4）2014 年颁布的中华人民共和国预算法（2014 年修正）（中华人民共和国主席令第 12 号）（后文均简称为“2014 年修正的预算法”）要求除一般公共预算外的三本预算做到收支平衡，财政赤字的计算方式也由此进行了第五次调整，如式（5）所示。财政赤字=（全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金）（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）（5）2.纳入财政赤字统计的政府部门调整2.纳入财政赤字统计的政府部门调整新中国成立后，在我国对政府部门统计范围的历次调整中，中央政府和地方政府始终都被囊括在统计口径当中，但国有企业、事业单位和中国人民银行的收支历经多次调整。国有企业的收支在财政赤字中的计法经历了三次演变：全部收支纳入财政赤字统计上缴的利润和国家为支持国营企业经营产生的财政拨款计入财政赤字口径部分国有企业上缴利润和对国有资产的监管支出计入财政赤字口径。新中国成立后，国有企业运营所需成本和费用都由国家财政统一拨款，国有企业经营获得的利润也全部上缴国家财政。改革开放后，我国对国有企业采取了以放权让利为核心的改革，国有企业上缴的利润和国家为支持国营企业经营产生的财政拨款被计入财政赤字口径。2014 年修正的预算法规定，除一般公共预算外，其他三本预算均不列赤字，仅部分国有企业上缴利润和对国有资产的监管支出被计入财政赤字口径中。事业单位的收支在财政赤字中的计法经历了两次演变：全部收支纳入财政赤字统计仅核定上缴财政的收入和财政对事业单位的补贴纳入口径。1989 年前，我国事业单位的预算实行统收统支的管理方式，事业单位的收支全部纳入财政赤字统计。1989年财政部颁布 关于事业单位财务管理的若干规定（中华人民共和国财政部令第 2 号）后，核定上缴财政的收入和财政对事业单位的补贴纳入财政赤字统计，单位增收节支产生的收入和减收超支的支出不计入财政赤字统计。中国人民银行的收支在财政赤字统计中经历了两次演变：全部收支纳入口径除留存利润外的收支计入口径。新中国成立前夕，中华人民共和国中央人民政府组织法在隶属关系上将中国人民银行作为政务院的直属单位，其全部收支都通过政务院纳入财政赤字统计。1995 年 中国人民银行法（中华人民共和国主席令第 46 号）颁布，人民银行的全部支出均纳入财政赤字统计，但留存的利润不列入赤字统计。3.纳入财政赤字统计的财政收支范围调整3.纳入财政赤字统计的财政收支范围调整我国财政赤字统计中囊括的财政收支项目伴随政府预算体系变化历经五次调整。如表 1 所示，政府预算体系的演变为：预算内和预算外经常性与建设性支出二本预算阶段三本预算阶段四本预算阶段。与此同时，财政赤字统计的财政收支范围也有四次变化：预算内建设性预算一般公共192023 年第 2 期预算和政府性基金预算一般公共预算。19491995 年是我国的一本预算阶段，财政赤字统计只涉及预算内资金。1991年发布的 国家预算管理条例（中华人民共和国国务院令第 90 号）将单式预算改为复式预算编列,我国政府预算体系被划分为经常性预算和建设性预算。国家预算管理条例第二十六条规定经常性预算不列赤字，因此在 19921995 年期间我国财政赤字统计仅涵盖建设性预算。19962007 年是我国的二本预算阶段，从这一时期发布的预决算报告的勾稽关系来看，一般公共预算和政府性基金预算均被纳入了财政赤字统计。20082010 年是我国的三本预算阶段，但财政赤字统计仅针对一般公共预算一本账进行。2007 年 国务院关于试行国有资本经营预算的意见（国发200726 号）发布，规定“国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字”。2011年至今是我国的四本预算阶段，财政赤字的统计范畴仅涵盖一般公共预算一本账。有两项证据表明，在四本预算阶段，我国财政赤字统计口径仅包括一般公共预算一本账：一是 2014 年修正的 预算法规定，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算都不列赤字；二是 2011年至今的预决算报告显示，全国财政赤字与一般公共预算收支差额吻合。表 1财政赤字统计的财政收入和财政支出范围调整年份政府预算体系19491991 年预算内预算外19921995 年经常性建设性19962007 年一般公共预算政府性基金预算20082010 年一般公共预算政府性基金预算国有资本经营预算2011 年至今一般公共预算政府性基金预算国有资本经营预算社会保险基金预算注：灰色填充表示纳入财政赤字统计的收支口径。（二）财政赤字统计口径的横向比较横向对比来看，国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）、欧洲联盟（European Union，EU）和美国的财政赤字统计也尚未形成相对一致的口径。本部分对 IMF、EU 和美国财政赤字口径的分析，分别基于2014 年政府财政统计手册（Government Finance Statistics Manual，GFSM 2014）、欧洲国家和地区账户体系（2010 年 版）（European System of National and Regional Accounts，ESA 2010）、美国管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）和国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）的系列报告和财政部的年度政府财务报告展开。1.纳入财政赤字统计的政府部门的差异1.纳入财政赤字统计的政府部