流浪乞讨人员救助档案管理制度建构分析_邵敏.pdf

922023 年第 2 期兰台论坛LANTAI BBS流浪乞讨人员救助档案管理制度建构分析邵敏（菏泽市救助管理站，山东 菏泽 274000）摘要：建立健全救助档案管理制度十分必要，是保障受助人员、救助机构利益的重要方式，能够规范日常救助工作，使流浪乞讨人员得到基础性生存权益，是贯彻国家社会救助体系的要求。本文主要分析流浪乞讨人员救助档案概念、特点、归档标准和救助档案管理原则、方法，以及我国救助档案管理工作中的问题和优化对策，以供借鉴参考。关键词：流浪乞讨人员；救助档案；档案管理民政部门一般负责救助档案管理，因社会救助形式不同，档案管理文件也存在一定差异。在发展经济、改善民生、构建和谐社会的理念下，民政部门要高度重视救助工作，以城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法为指导，全面开展救助管理，建立健全相应的政策法规和制度体系，使救助管理机构的日常运转更为规范，以科学、合理的救助档案管理保障流浪乞讨人员的生存权益。一、流浪乞讨人员救助档案概述流浪乞讨人员救助档案，简称救助档案，是民生专业档案的重要构成，以救助管理机构的救助活动为基础，对流浪乞讨人员编制相应的文件材料，已经成为加强救助管理规范化程度的重要工作，属于民生档案构成中的关键性要素，较好地保障了受救助对象权益，也是丰富民生档案资源的必要准备，现实价值巨大。救助档案多样化，具体体现为两点。一是文件材料形成的动态性，相应的档案管理呈现成套性。流浪乞讨人员寻求帮助时，救助管理机构必须对各项资料分析、甄别，在确定具体情况后，遵循工作流程给予必要的救助。受助个人的差异，决定了文件材料数量、归档时间存在很大不同，动态性特点鲜明。受众个体的文件材料形成过程遵循基本原则，成套性特点鲜明。二是文件材料归档后的具体内容、保管期限都会因个体情况存在很大差异。流浪乞讨人员的受助程序相同，但是个体性差异会导致结束救助流程后，文件材料也会存在内容信息、组成数量等差异性。总体上，每个受助档案都存在一定的保存利用价值，只是因个体情况差异而体现于不同方面。二、流浪乞讨人员救助档案管理原则和方法（一）管理原则一般情况下，救助管理单位委派档案人员负责救助人员的文件信息采集、整理和档案管理，一人一档是基本管理原则。（二）保管期限和鉴定销毁救助文件材料价值是判定档案保存年限的主要依据。5 年是救助档案的普遍管理年限；受救助人员中存在护送返乡、突然死亡、移交福利机构等情况时，档案保存时间要延长至 10 年。救助档案保管到期后，需严格依照国家档案鉴定标准，在完成流程审批后执行销毁流程。（三）救助档案整理救助档案应一人一卷分别整理，严格把控关键环节。一是档案整理。救助档案的类别划分，要分别以年度、人员、保管期限为依据。其中，档案材料的人员划分中有救助未成年人、救助成年人、不救助成年人三个具体类别。二是排列编号，也就是最低一级类目的救助档案时间可直接作为顺序编号排列的依据。三是档案编目。救助档案目录中包含姓名、性别、页数、室编卷号、备注多个部分，在添加封面后，以保管期限的差异性为基础，完成档案材料的装订。一般每份档案材料需要保存三份。目录封面是填写编号、年度、保管期限、编制机关和日期、救助机构、全宗号和名称的页面，多个项目缺一不可。（四）救助档案利用救助管理机构以救助档案作为重要资源，可在其他组织（单位）、个人需要时由主管领导同意确认、完成借阅办理流程后，提供借阅或查询服务。三、救助档案管理工作存在的问题（一）档案管理体系不完善救助档案不同于其他文书档案，特殊性较强，不属于年度和阶段性规划的可用资源。在规章制度不完善的情况下，日常的管理工作缺乏约束性，时932023 年第 2 期LANTAI BBS兰台论坛常发生相互扯皮、推脱责任问题，增大了救助档案管理过程中的随意性。甚至在问题发生后无法找到具体的管理责任人，大大降低了信息资源的管理和应用效率，已经成为救助档案管理落实具体流程的一种阻碍。（二）档案信息化建设投入不足信息化建设已经成为信息时代档案管理的必然发展趋势。各个救助管理机构已有信息化建设体系的差异性和运作原则各不相同，限制了救助档案信息的可利用效率，对外交流、共享的范围极为有限。在资金投入量较少的情况下，救助档案建设所能采购的管理设备专业性无法保障，普遍采用手工操作方式进行档案资源的整理、存储，影响后期的信息共享目标的实现。（三）档案监管力度不够救助档案中含有一定量的个人因素，如果发生信息泄露，将会影响到流浪乞讨人员申报时的信息判断。所以，注重救助档案监管、严格档案管理流程，是救助当事人信息避免泄露的必要举措。救助档案管理现阶段普遍存在审批流程繁杂、救助管理部门缺乏奖惩机制约束、监管工作随意性强等问题，成为管理人员玩忽职守的重要成因，违背了档案信息的保密性原则。（四）档案管理意识缺乏我国民政档案管理规章制度已经相继出台，但是在执行过程中往往流于形式，并未充分体现出这些制度体系的价值和作用。管理人员在未经专业培训的情况下上岗、档案管理理论知识和专业技能相对缺失，导致轻档案、重业务观念在民政部门普遍存在，认为档案管理只是收集装订的简单处理，并未做好相应的分类管理。大多数基层民政部门内部都未有专业档案存放室，防水、防蛀处理根本落实不到位，整体的档案管理水平必然大打折扣。（五）档案开发利用不到位民政部门是服务于救助登记、军人复退役安置、收养等项目的重要部门，需要处理大量的档案资源，内容繁多，救助档案可利用的价值又极为有限，自主创新意识相对缺乏，数字化工作表现出一定的盲目性。档案信息化管理以利用效率的提升为目标，但是目前救助档案管理存在检索人手少、应用功能差、缺乏认知度、档案资源不完整等问题，国内联查需求很难达成，资源共享效果并不理想，一定程度上浪费了信息资源价值。一些民政部门已经逐渐建立业务信息管理系统，但是通用性很低，应用软件平台和网络体系并未实现统一化，导致信息管理系统的应用过程较为封闭，不利于不同单位完成信息共享要求。四、优化救助档案管理的有效对策（一）完善档案管理制度提升档案管理科学化水平，需要以规章制度作为基本保障，在制度约束下进行档案管理工作的有序开展。归档管理制度完善化，要求以一月为期限，完成关联文件资料的采集、整理，以文件复印件内容清晰明确为前提，代替红头文件；由生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作章程指导管理过程，约束管理行为，依次完成档案管理的具体工作，并且对资料信息进行统一打印和归档。档案事业科学化事关国家发展规划的制定，可纳入到干部成绩考核标准，提高管理人员的重视度，在落实自身责任的过程中，充分发挥档案资源的价值。档案管理部门要针对收集、整理、利用一系列环节构建管理制度体系，规范管理全过程。结合应用业绩考核、职称评定、奖惩机制，使体制机制更为完善，以激发出工作人员潜力。（二）完善档案分类整理机制救助管理机构要以归档管理制度完善化为保障，逐一了解归档的具体时间、范围、要求。救助档案管理需要借助先进系统技术完成资料的整理，以一对一方式最为适宜。一是被救助对象是划分档案类别的主要依据，以此明确存档期限、行程日期、人员状况等信息。街边、站内结束救助工作后，需要采访救助人员，将采访资料作为救助人员档案的重要构成。要以被救助人员个人情况为基础，科学划定档案资料类别。二是档案资料要按序列编号，以被救助人员的接受时间作为排序标准，统一编排管理所有档案资料。（三）科学判定档案保管期限救助档案保管期限要由被救助对象资料价值确定。一是档案保管期限要尽可能最长。二是被救助对象特点各有不同，档案管理办法也要有针对性。三是救助站实际状况、档案存储管理功能，都是档案管理过程中明确工作细节的重要参考。档案管理人员要在保管档案前系统分析所有正在整理的被救助对象资料，一般 10 年为限。未成年人、残疾人都需要适当延长档案保管时间，30 年为最长期限。（四）依规使用人员档案流浪乞讨人员接受救助的档案存储保管可用于很多年后的使用，遵循相关法律法规体系是基本要求。例如，公安机关调查案件需要使用救助档案，档案管理人员同意借阅之前必须考虑到被救助人员隐私。被救助人员档案资料必须在相关规定下合理合法地使用。做好网上信息的立卷、归档的核对后，分类归入到档案袋内，对相关部门的责任人做好实质性、程序性要求，个人信息公开、资料外借都属942023 年第 2 期兰台论坛LANTAI BBS于不合理行为，会对被救助人权益造成危害，必须严格禁止。国家制定救助档案使用规范，必须以保障资料内容私密性为前提，不得向外随意透露任何信息。纪检监察部门每次查看档案信息，都要及时提交申请相关部门，以申请手续完备为前提，方便档案信息的查看和使用，对于客观需求必须做到以加盖保管部门印章为基础进行对应复印，确保监管过程“零差错”。（五）建立健全档案管理模式救助档案是民政部门档案管理工作的重要构成，直接影响着部门发展状况。在救助站建设过程中，实现被救助人员档案价值更大化，建立健全档案管理模式是必要条件。管理人员必须以全面了解救助站档案管理知识为前提，才能具备独立完成工作任务的资格，以救助站的定期培训方式，全面提升档案管理水平，以更大的主动性和创造力投身到档案管理工作中。健全档案管理机制，是提高档案资料利用价值的必要准备，由街道社区、居委会负责配合上级机关监督档案管理全过程，保障组织职能的充分发挥。民政部门、救助机构都要分类管理救助档案，规定管理工作由专人负责完成，在相互配合下落实档案管理的具体流程。救助档案规范化管理是目标要求，是救助管理机构、被救助对象维护自身权益的核心条件。新时代，救助管理机构都在落实救助档案管理的最新要求，积极探索当地所适宜的档案管理办法。生活无着流浪乞讨人员救助档函管理办法（简称办法），规定了救助档案统一管理的具体细则，明确了管理标准和工作流程，成为档案救助水平全面提高的基本保障。1.办法参考依据和框架结构。办法的制定过程必须严格遵循法律法规。例如，通过档案法救助管理机构工作规程进行地区救助工作稳定全方位情况分析，以便于准确了解各方面内容，以条款结构组成组题内容，附件采用表格形式，方便后期的材料整理和信息查阅。2.办法内容。一是名称和定位。办法的制定，要以救助方案特征为基础，逐一明确定义、体制等具体内容。在救助管理办法修订思路指引下，展开日常救助工作；以救助管理机构工作规程作为档案管理办法名称确定过程中的主要依据，进而正确定位自身的职责范围，使主体明确化。二是归档范围。救助工作内容规定了文件资料由多个环节共同构成，以救助站为核心，有序推进接待登记、基本服务，帮助来访人员了解和填写求助人员登记表等表格信息，确保救助过程的客观、合理。表格形式是呈现个体档案材料的重要方式，有利于个体差异的分析对比和后期的附件归档。街头救助需要将文字、录像、录音等材料形式结合起来，规范化完成归档要求。3.办法作用。办法是救助档案标准化、建设过程规范化的主要依据，为日常管理提供了法规性指导，可以有效简化管理流程，明显提升工作效率，使救助档案资源利用率得到提高，降低了救助管理机构在日常工作中的风险因素。（六）加大档案信息化建设力度信息时代，救助档案管理必须顺应技术发展趋势，在政策支持下，积极拓展信息化建设范围，以更为完善的计算机设备为支撑，保障每一项档案管理工作的高效化和整体质量。例如，救助档案数据库的构建，要以材料特性的明确为前提，分门别类地传输档案信息与数据系统，以电子档案形式进行存储，使民政、公安、社区、街道办事处等部门的局限性得以打破，以利于不同部门之间利用所构建的统一平台共享档案资源。（七）注重档案管理人员素质的培养民政局内的档案管理，要求工作人员完成信息资料的搜集、保存，为需求者随时查询提供服务，这对档案管理人员专业素养提出了客观需要。民政局必须积极应对这一情况，注重人员素质培养。在培训机制的约束下，使人员培训固定下来，将理论知识、职业道德、信息应用能力几项内容纳入到人才培训方案中，注重理论与实践相结合，利用拓展训练、经验宣讲等形式，提升培训方式的合理性，同时以考核机制检验培训结果，保障培训质量。聘用档案管理人员的具体标准需要有所提升，以专业对口、能力达标