历史制度主义视角下基础教育援藏政策的变迁_陈婷.pdf

2023 年第 1 期第 34 卷总第 174 期民族教育研究Journal of esearch on Education for Ethnic MinoritiesNo 1，2023Vol 34General No 174 收稿日期 20220125 作者简介 陈婷，西南大学教育学部教授。谢升梅，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。江长州，西藏自治区电教馆副馆长。基金项目 本文系国家社会科学基金“十四五”规划 2022 年度教育学一般课题“藏族学生数学学习行为投入测评模型构建及应用研究”(项目编号:BMA220221)的阶段性成果。历史制度主义视角下基础教育援藏政策的变迁陈婷1谢升梅2江长州3(1 西南大学 基础教育研究中心，重庆400715;2 华中科技大学 教育科学研究院，湖北 武汉430074;3 西藏自治区电化教育馆，西藏 拉萨850000)摘要基础教育援藏政策在援藏战略中发挥着基础性作用，肩负着推进西藏跨越式发展和铸牢中华民族共同体意识的双重使命。基于历史制度主义分析框架分析发现，基础教育援藏政策在变迁历程上经历了探索、初步构建、逐步健全、长效化以及精准化发展五个典型阶段，最终形成具有中国特色的基础教育援藏政策体系;在变迁路径上，基础教育援藏政策呈现从路径依赖到路径突破的特征，前者由学习效应、适应性期望、协同效应和退出成本增长所致，后者表现为由“输血式”到“造血式”的援藏理念转换以及由“大水漫灌式”到“精准滴灌式”的援藏模式转向;在动力机制上，宏观社会结构决定基础教育援藏政策走向，中观制度环境影响基础教育援藏政策实践进路，微观行动者推动基础教育援藏政策变迁。展望未来，需要健全基础教育援藏政策体系，促进西藏基础教育高质量发展。关键词 历史制度主义;基础教育援藏政策;路径特征;动力机制 中图分类号G750;G40011.8 文献标识码A 文章编号10017178(2023)01008808高质量推进西藏基础教育援藏工作是新时代西藏基础教育深入发展的现实之需与必然选择，2020 年中央第七次西藏工作座谈会明确要求“强化高质量援藏工作”，而援藏政策是推动西藏基础教育卓越发展的制度要件。现有研究从关注的范围来看，多偏向高等教育1、职业教育2，缺乏对基础教育援藏政策的专文研究;从研究内容来看，虽有学者集中对教育援藏的理念与实践3、特征内涵4、方法模式5 以及政策文本解读6，但在一定的理论视角下对其演进过程、路径以及动力机制进行深度解析的研究却不多见。历史制度主义作为政治学的一种重要理论，为公共政策领域研究某一较长历史阶段内政策变迁的过程、路径与动力提供了一种恰当的分析框架。7 我国基础教育援藏政策嬗变体现了历史制度主义分析话语中“制度转变”“路径依赖”“关键节点”等关键要素的特征，明晰其历史进阶脉络及内在制度逻辑，能为政策制定者与实践者提供新的视角和参考，推动西藏基础教育高质量发展。一、西藏基础教育援藏政策变迁的历程对制度变迁历程进行科学合理的阶段划分是分析制度变迁的基本前提。本研究以 1951 年西藏和平解放为历史起点，以历任国家领导人在任时期作为阶段划分依据，将基础教育援藏政策变迁历程分为五个阶段。88DOI:10.15946/ki.1001-7178.20230316.001(一)基础教育援藏政策探索阶段(19511978 年)针对西藏基础教育发展严重滞后的问题，以毛泽东同志为核心的第一代党中央领导集体提出“长期的帮助”8 142的基本工作思路，由此形成西藏基础教育发展的特殊方式，即接受援助。1954年，国家选派首批 1500 名教师进藏支教。1956年，中央颁布关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知 和 关于抽调初中、师范教员和教育行政干部支援西藏的通知，除了从内地选派教师进藏援教外，还从进藏部队中抽调部分知识分子从事学校管理和教学工作，以此迅速扩充西藏地区教师队伍。关于内地支援西藏大学、中学、专科师资问题的请示报告(1974 年)进一步提出“定区、定校包干支援”和“定期轮换”选派教师，加速了教师援藏制度的构建。1976 年，国务院继续发出 关于由山东、湖北两省支援西藏师资的通知，扩大了援藏教师队伍。这一阶段探索形成以缓解师资短缺为初衷的“定区、定校包干支援”的教师援藏政策，但这种帮扶没有做出相应的制度性安排。(二)基础教育援藏政策体系初步构建阶段(19781989 年)1980 年和 1984 年，中央相继召开第一次和第二次西藏工作座谈会，以邓小平同志为核心的党中央领导集体号召“全国支援西藏”，并为“全国援藏”政策的方向、模式和重点确定了基调。1987 年和 1993 年，国务院召开第一次、第二次全国教育援藏会议，强化内地支援西藏活动。这一时期，中央不断调整援藏方式，初步建构完备的基础教育援藏政策体系，以提高援助工作效率和效益。1 经费投入提供物质保障中小学硬件建设成为基础教育援藏政策的重点内容。中央第一次西藏工作座谈会决定投资3700 万元，主要用于西藏各地区教育基础设施建设。1984 年，中央第二次西藏工作座谈会为加快西藏教育事业发展分别拨款 1600 万元和 3000 万元的教育援藏项目经费。1987 年 9 月，国务院召开教育援藏工作会议，共投资 6000 万元，主要用于培养与培训中小学师资、新建和扩建边境县中小学校、教育卫星上行站等。此外，1985 年起，“三包”(包吃、包住、包学费)政策在西藏农牧区中小学施行。2 内地办学政策从无到有并走向体系化1984 年 4 月，中央第二次西藏工作座谈会提出“实行立足本地力量辅以内地支援的多渠道办学方式”的政策目标和创新思路。同年 12 月，国家迅速出台 关于在内地筹建西藏学校和举办西藏班培养人才的意见，从确定办学省市、招生名额分配、学制和教学用语、师资、招生办法等方面初步勾勒内地西藏办学路线图，开启了异地办学的新局面。随后，关于内地 19 省、市为西藏办学的几项具体规定(1985 年)、关于补助内地为西藏办学基建“拨改贷”投资和基建支出预算的通知(1985 年)等政策文件密集出台，进一步细化和补充内地办学具体措施并提供相应经费保障，内地办学体制开始成型。3 基础教育对口援藏政策明确化这一阶段，“对口支援西藏教育”首次被正式纳入关于内地对口支援西藏教育实施计划(1987 年)，该文件提出援助西藏地区师范教育和师资培养，有利于培育和提升西藏地区本土师资建设的自我发展能力。与此同时，基础教育援藏开始关注牧区、山区寄宿制小学的发展，如全国牧区、山区寄宿制民族中小学经验交流会纪要(1982 年)提出“要在教育师资与财政补助上予以支持”。这一阶段，基础教育援藏政策体系初步形成，由单一的教师援藏逐渐拓展为经费投入、内地办学、对口援藏等多样政策类型，也为后续政策体系的完善与发展提供了制度框架。(三)基 础 教 育 援 藏 政 策 逐 步 健 全 阶 段(19892002 年)中共十三届四中全会后，以江泽民同志为核心的党中央领导集体在继续强调“中央关心西藏、全国支援西藏”的基础上，提出“科教兴藏”以及“可持续发展”的战略决策，西藏 74 个县、市、区全部纳入受援范围，形成对西藏县、市、区及教育支援的全覆盖。这一阶段，基础教育援藏政策逐步健全。1 内地办学长足发展1994 年，中央第三次西藏工作座谈会将“长期坚持，逐步扩大，不断完善”作为内地西藏办学的长远发展方针，2001 年中央第四次西藏工作座谈会也指出“继续办好内地西藏班，改善条件，提98高质量”，在此方针指引下，内地西藏班(校)政策不仅注重办学规模、招生规模、办学层次等外延部分，也开始关注教学质量等内涵要求。一方面，1992 年颁布的 关于进一步加强内地西藏班工作的意见 在办学管理体制、招生和毕业生分配工作、教育质量以及办学经费方面进行全方位顶层设计。另一方面，同年，内地西藏中学班(校)管理实施细则 出台，以确保内地办学质量和效益。2 基础教育对口援藏制度化1993 年 3 月，第二次教育支援西藏工作会议明确指出认真贯彻“长期坚持，努力搞好，不断完善”的方针，实行“对口、定点、包干责任制”，并签订了 教育支援西藏协议书，形成了“系统援藏”的格局。1994 年，中央第三次西藏工作座谈会将分散的对口支援进行合理化和固定化，完成由“中央关心西藏，全国支援西藏”的方针政策到“分片负责、对口支援、定期轮换”的具体且更具操作性的机制转换，对口支援制度内涵更为丰富。按照新的支援框架和任务分工，各省市形成以“干部援藏为龙头、技术(教师)援藏为骨干、资金援藏为辅”的援藏思路以及稳定的“省对市(地区)”“市包县”的横向对口援藏模式。与此同时，中央出台“国家贫困地区义务教育工程”“农村中小学现代远程教育工程”等专项政策有力配合内地省市支援西藏基础教育。这一时期，基础教育援藏政策得到强化与完善，先前制定的一系列零散的基础教育援藏政策与措施通过中央第三次、第四次西藏工作座谈会逐步趋于完善，朝着标准化、规范化的方向发展。(四)基础教育援藏长效化发展阶段(20022012 年)党的十六大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央领导集体提出“努力实现西藏及其他藏区的跨越式发展和长治久安”的发展目标，要求基础教育及时扩大规模、提高教学质量，培养一大批高素质人才，推动基础教育援藏政策改革进入长效化发展阶段。内地办学以“四位一体”为指导思想，迈向纵深发展，基础教育对口援藏政策体系愈加全面，着力提升本土师资质量。1 以“四位一体”为指导思想推动内地办学向纵深发展2003 年，关于进一步做好教育援藏工作的意见 进一步提出“在十五 和十一五 期间，要适度扩大西藏班办学规模，改善办学条件，重点提高教育教学质量，扩大内地普通高校招收西藏班学生的规模”等顶层制度设计理念与思路，形成规模、结构、质量、效益为一体的内地西藏办学发展新格局。在“四位一体”方针指导下，内地办学政策调整以提升办学质量为核心，围绕规模扩张与提升、管理方式探索与创新、师资队伍保障与配置、办学条件改善与评估、资助金额拓宽与覆盖、党的民族政策和民族团结教育等议题进行改革，以构建全方位的政策支持体系为目标，体现了这一阶段内地办学政策跨越式的转变。2 基础教育对口援藏政策系统化发展在 关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见(2000 年)等政策的高密度供给下，基础教育对口援藏政策不断扩展与创新，内容涉及政策倡导、组织结构、形式与内容、质量监控等诸多领域，形成了“省对市(地区)”“市包县”的对口援藏框架。首先，在政策倡导上，多项政策文本把教育援藏视为一项长期的政治任务，增强了各方基础教育援藏工作的责任感和使命感。其次，在组织结构上，建立了以中央政府、内地省、直辖市以及其他行为主体为主的责任明确、分担合理、相互协作、良性互动的援助治理关系。再次，在形式与内容上，既有资金、物资、教学仪器设备和图书资料等硬件支援，也有提供咨询、人员交流、挂职培训等软件援助。最后，在质量监控方面，2007年 7 月，教育部在全国教育支援西藏工作部署会议上提出要建立教育援藏工作评价机制以及实施教育援藏工作年报制度，以规避相关配套政策的失准与缺位。3 提升西藏师资队伍建设水平2007 年 7 月，教育部办公厅印发关于组织实施 2007 年教育部援助西藏中小学教师培训计划的通知，该文件提出对西藏自治区中小学骨干教师开展新课程国家级培训，进一步规定培训目标、内容、方式、对象、时间地点及经费等。此后数年间对口省市选派了大批骨干教师和管理人才，分赴西藏教育一线，在很大程度上缓解了师资匮乏的问题，也提升了西藏师资队伍建设水平。这一时期，基础教育援藏政策沿袭上一阶段的制度框架并向纵深发展，基础教育援藏顶层制度设计与配套措施相互呼应，宏观引导与具体举措相辅相成，推动基础教育援藏工作的长效发展。09(五)基础教育援藏政策精准化发展阶段(2012 年至今)党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的重要工作原则以及精准扶贫、精准脱贫的基本方略，为基础教育援藏政策创新提供了新的理论指引。重点突破“短板”是