论国家治理体系中的政府治理能力_吴春晓.pdf

年第期讲政治 作者简介吴春晓，河南检察职业学院管理学教研室讲师，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法学。论国家治理体系中的政府治理能力吴春晓 摘要根据党的十九届四中全会做出的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 精神，政府的治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要体现。习近平总书记在党的二十大再次明确指出：“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。”这是对新时代法治政府建设的概括规定。其中关于治理体系和治理能力现代化建设确立了一系列新的理念和方略，指明了今后法治政府建设的方向和基本原则。在现有的政府治理体系之下，政府的治理能力是否能够实现现代化就成为关键，它包括民意吸纳能力、资源动员能力、冲突协调能力、危机应对能力、科学决策能力、高效执行能力、执行监督能力等。关键词治理体系政府治理能力 基金项目河南省教育厅高校人文社会科学规划课题“共同富裕的宪法基础及其保障问题研究”（）。党的十九届四中全会做出的 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，是我国实现全面依法治国伟大进程中针对如何实现国家治理体系和治理能力现代化而发出的进军号角，对推进全面依法治国的实现具有重要的意义。根据这个决定的精神，我们认识到，政府的治理体系和治理能力属于 国家治理体系和 治 理能 力 的 重 要 组 成 部分。特别是在我国正在进行的社会转型过程中，政府的角色需要由传统的管制者向现代的服务者转变，政府提供的服务与人民生活目标的实现有密切的联系，直接影响着人民对美好生活的向往与追求。习近平总书记在党的二十大上所作的报告再一次明确指出：“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。”这是对新时代法治政府建设的概括规定。其中关于治理体系和治理能力现代化建设确立了一系列新的理念和方略，指明了今后法治政府建设的方向和基本原则。从这个意义上讲，国家治理体系和治理能力的现代化实质上就是政府治理的创新问题。然而，文件仅仅就政府治理体系的现代化提出了明确的目标，并未指出国家治理能力的现代化究竟是指什么，应该包括哪些方面，并没有加以指明。政府治理能力应该是国家治理能力在政府治理领域的具体体现，在国家治理能力究竟是指什么未能明确的情形下，也就无法从中引申出政府的治理能力应该包括哪些方面，具体要求是什么。学术界对此问题有所研究，并从多个视角进行了类型化的梳理。为此，本文在吸收借鉴已有研究成果的基础上，对其进行概括提炼。当然，所谓的政府治理能力自然也不可能仅仅是适用于政府治理的领域，在某些方面与国家的治理能力是难以分割开来而单独存在的。从这个意义上讲，所谓的政府治理能力的要求，并不仅仅适用于政府治理的领域。但考虑到政府承担着对社会事务、国家事务直接管理的职能，这些治理能力在政府治理领域的体现会更加明显和充分，构成国家治理现代化的核心。政府治理能力的现代化不仅是要建设法治政府，更要以建设能力政府为目标。一、民意吸纳能力现代的民主政治制度的核心，就是将人民的意志作为国家意志的根基，成为国家事务管理中的终极性决定力量。无论将民主作为一种政治体制还是一种管理形式来看待，在要求以民意为依归之上是不存在实质差别的。我国的宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，也确认了人民在吴春晓论国家治理体系中的政府治理能力国家中的主人翁地位。习近平新时代中国特色社会主义思想中，一个非常重要的方面就是强调以人民为中心。人民的这种主人翁地位不能仅仅停留在宪法文本规定中，还需要落实于国家事务管理的实际之中，方能确保人民的主人翁地位。正因为如此，在法治国家建设之中，强调有法可依，不仅仅是因为只有实现有法可依，才能将国家事务的管理建立在有规则可以遵循的基础之上，实现国家权力的规范化运行，防止国家权力的滥用。更关键的是，所依的法必须是人民意志的体现，国家权力依法运行，就是依照人民的意志来运行，受人民意志的控制，从而将形式上的依法与实质上的服从人民意志有机结合起来，体现一切权力属于人民和以人民为中心的要求。从这个意义上讲，民意吸纳能力是民主政治的内在要求，是人民当家作主的必然结果。政府在治理活动中对民意的吸纳，就是要求行政机关不能将行政行为纯粹理解为单方面的执行行为，在执行的过程中，需要通过民主参与的方式或途径来尽可能地吸纳民意，以确保自己的执行行为因为有民主的参与而更加符合民意，或者是将法律中的抽象民意尽可能地具体化。特别是现代的行政是公共行政，只有公民的充分参与，才能真正彰显出公共行政的精神。除此之外，行政机关要负责编制国民经济和社会发展计划，为社会的发展提供引导和目标，其中的目标如何设定，以什么为出发点来设定，设定这些目标要达到什么目的，也必须最终建立在符合人民对美好生活向往的要求之上，同样是需要符合民意的要求的。还有，宪法规定公民有对国家机关和国家工作人员的工作提出批评建议的权利，以此让人民去监督国家机关的工作，实质上也是要求国家机关对权力的运用和职能的行使，必须最终符合民意。这样的规定，同样也适用于行政机关之上，自然可以从中引申出行政机关对权力的运用，必须以符合民意为根本目的，要能够主动地回应人民的诉求。二、资源动员能力在治理体系一定的基础上，要实现治理的目标，还需要动员一定的资源投入到治理的过程中，才能最大限度地去追求治理目标的实现。一般而言，政府治理需要动员的资源包括人力资源、组织资源和物质资源三个方面。其中的人力资源是指组织实现治理目标所需要的人员投入到治理活动之中，利用他们具备的某些专业能力来实现治理的目标。这里所说的人力资源主要是指的直接从事行政管理工作以外的人员，被动员到治理活动之中的程度，才能真正地反映出政府在治理活动中的动员能力。组织资源则包括两个方面：一是政府系统的组织资源，具体是指政府系统中各种组织的协调配合能力，具体表现为能否实现对政府自身组织系统的协调，使得各种组织机构能够积极投入到相关治理目标实现的活动之中；二是社会的组织资源，即动员社会组织参与到治理活动中的能力。三是物质资源，也就是在治理活动中需要消耗或利用的物质性资源。需要说明的是，政府的资源动员能力，不仅表现为运用何种手段和方式将这些资源投入到活动中来，还包括对这些动员的资源如何能够在治理之中充分发挥效能的协调能力之上。三、冲突协调能力自人类社会形成以来，建立平等、和谐、互助的社会关系，一直是各个时期人们孜孜以求的目标。然而，现实的社会之中，冲突却无处不在，根本的原因就在于人们之间的利益要求有不同，如果这种不同的利益要求都能够得到满足，自然也就不会因此而发生冲突。问题在于，人们的欲望是无限的，能够满足人们需求的资源总是有限的，在每一个人都希望实现自己利益最大化的情形下，人们之间因为利益需求的不同而导致的冲突也就难以完全避免。为此，人们赋予政府权力，就是为了让政府去协调人们之间因为利益冲突而引发的各种社会矛盾，使得社会关系的运转和发展尽可能不受人们之间利益冲突的影响，至少是将这种影响降低到最低，或者是可以控制的范围内，实现社会关系的有序化运行。从这个意义上讲，社会矛盾解决是一个伴随着社会主义现代化进程并适应着国家治理体系现代化要求的演进过程。四、危机应对能力由于人的认识能力有限，无论是对自然还是社会中能够诱发各种危机发生的因素的认识难以达到实现做出准确判断，这就决定了政府治理过程中对吴春晓论国家治理体系中的政府治理能力各种危机的发生无法绝对加以避免。从这个意义上讲，任何国家的政府治理活动都无法以实现不发生任何的危机为目标。政府危机应对能力是国家能力与政治发展的一个方面，是国家治理能力的重要体现，也是考验政府治理能力的重要因素。概括而言，政府在治理过程中的应对危机能力应该包括以下几个方面：首先是准确判断能力。这个所谓的准确判断能力，是指在人们的认识能力已经达到了某种水平，在对事物之间的联系和运行规律有了科学把握的前提下，运用已经掌握的科学知识，对危机发生的可能性以及可能达到的程度、造成的不利影响，做出基本符合实际的判断，而不能理解为对危机发生的时间、地点、程度、影响力做出的精准预见。其次是舆情引导能力。任何危机的发生，都会对社会关系的正常运行产生不利的影响，特别容易对大众的心理造成恐慌。在此情形下，需要政府在应对危机的时候，要注意对舆情进行引导，及时发布关于危机的各种信息，避免出现因为延误或不及时而给其他信息的传播造成可乘之机，影响社会大众对危机情形的了解和判断。再次是快速处置能力。任何危机的发生，都会对正常社会秩序的维护产生冲击甚至是破坏作用，极大地影响了人们的生产生活行为。要想让这种冲击或破坏作用降低到最小，就需要在危机发生以后，采取有效的措施或办法，快速将危机尽可能地控制在人力所及的范围内，不让其进一步发展。因此，政府是否具有快速处理危机的能力，是检验政府的治理能力是否能够适应现代社会治理需要的一个重要内容。最后是有效善后能力。既然构成危机，一定会造成社会关系不能正常运转，甚至会带来人民生命财产的损失。因此，在对危机进行快速处置的过程中，还必须采取有效的善后措施，一方面是努力修复因为危机而受到影响的社会关系，使之能够尽快地回归到正常的状态上来。更重要的是，要尽力挽救因危机而受到伤害的生命，重建因危机而遭受破坏的设施，消除因危机而带个人们的心灵创伤，解决因危机而造成的人们生活上的困难，恢复因危机而动摇的人们的生存信心。五、科学决策能力为了达到治理的效果和目标，需要政府在进行治理活动的时候，运用科学知识、采取科学的办法、遵循科学的程序进行决策，以确保治理活动的有序进行。对政府在治理活动中的科学决策能力涵盖的内容，有研究者概括为“决策价值导向能力”“决策目标获取与锁定能力”“决策资源动员整合能力”“决策环境协调能力”“决策制度完善与运行能力”“决策技术应用与创新能力”“政策学习与适应能力”“政策供给能力”等诸多方面。从政府治理更加宏观的层面，可以将科学决策能力概括为如下的方面：首先是预见力，也就是基于人的理性，运用人们掌握的对事物属性和演变规律的认识，对治理活动中各种因素的影响作用以及有可能发生的情况如何进行应对而进行的预先估计能力。它能够最大限度避免或减少治理活动的盲目性，提高治理行为的可预期性。其次是判断力，也就是对治理活动之中相关因素之间形成的影响关系，对治理活动提出的要求是什么，如何开展治理活动才能在遵从事物运行规律的基础上达到治理的预期目标，进行的判断能力。以便能够做到知己知彼百战百胜，更高地实现治理目标的达成度。最后是反应力。在上述预见力和判断力的基础上，必须做出相应的反应，才能形成一个完整的决策方案。从这个意义上讲，科学决策中的反应力，实际就是一个决策方案最终形成的能力，借此而将基于预见力和判断力而形成的治理活动整合为一个完整的实施方案，为治理行为的有序化开展奠定基础。六、高效执行能力高效执行能力就是有运用科学方法、手段或策略让既定的目标、计划，高质量、高效率地得到落实，并最终达成目标的能力。它是政府治理过程中治理效能的最直接体现或展示。因为再科学的决策方案，如果没有执行，一切都将成为空谈。这种执行是指通过实际行动来达成所期望的目标的实现，而不是仅仅停留于口头上的叫喊或文件上的规定。政府本身就是执行机关，政府的行政活动就是执行活动，包括“从事政府意志的执行和普遍利益规吴春晓论国家治理体系中的政府治理能力划的执行”。行政活动是以追求效率为第一目标的，因此，政府在治理活动中的执行能力是政府执行为的重要因素和前提条件。七、执行监督能力执行监督能力是对治理执行活动进行监督的能力。因为政府掌握和运用的公权力本身存在着扩张的本性，如果不受监督，就容易逾越边界而被滥用，不仅会导致所追求的公共利益目标无法实现，治理行为失去了正当性，而且还会侵犯人民的权利，违背人民授予国家权力的目的。当然，任何国家的政府进行的治理活动不可能完全依赖于监督，需要以自制为基础。正因